II SA/Ke 47/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2007r. sprawy ze skargi H. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie organu I instancji z [...] znak: [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz H. i J. małżonków G. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 20 października 2006 r. stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]. została wydana z naruszeniem prawa tj. przez organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie i odmawiającą uchylenia tej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia oraz umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że J.G. wnioskiem z dnia 12 czerwca 2006 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nieruchomości położonej w K. w obrębie 011, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działek nr 275/94 i 275/112 argumentując, że wykupiony grunt nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem tj. pod budownictwo mieszkaniowe. Prezydent Miasta informując o fakcie przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu tej nieruchomości i zakończeniu go własną ostateczną decyzją odmowną z dnia 19 września 2000 r., w związku z treścią uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. podjętej w sprawie zwrotu nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu i orzekającej o wyłączeniu od rozstrzygania w takiej sprawie prezydenta takiego miasta jako organu wykonawczego i reprezentującego je na zewnątrz, a jednocześnie działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - wystąpił do Wojewody o wyznaczenie na podstawie art. 26 § 2 kpa innego organu do rozpatrzenia tego wniosku. Wojewoda pismem z dnia 5 lipca 2006 r. wyznaczył do rozpatrzenia wniosku J.G. Starostę. Starosta potraktował wniosek H. i J. małż. G. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją i postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zwrotu działki hipotecznej nr 29/4 o pow. 0,2147 ha, która w ewidencji gruntów miasta K. stanowi część działek nr 275/94, 275/92 i 275/139, obręb 011 położonych w K. przy ul. S. Ponieważ jednak Starosta ustalił, że od dnia doręczenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 19 września 2000 r. odmawiającej H. i J. małż. G. zwrotu przedmiotowej nieruchomości, upłynęło 5 lat, uchylenie tej decyzji nie było możliwe. Nie było ono możliwe również dlatego, że nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej ze względu na nie ujawnienie się żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda stwierdził, że organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu strony i nie może zmieniać z urzędu jego kwalifikacji wyręczając i zastępując w tym stronę. Ponieważ z wniosku J.G. z dnia [...]. wynikało, że domagał się on ponownego rozpatrzenia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a nie wynikała z niego możliwość zakwalifikowania tego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania, organ administracji publicznej, mając wątpliwości co do kwalifikacji wniosku strony, bez wzywania jej do sprecyzowania wniosku, nie mógł samodzielnie zmienić jego kwalifikacji. Ponadto Starosta , jeżeli już zakwalifikował wniosek strony jako żądanie wznowienia postępowania, miał obowiązek dokonania ustaleń co do tego, czy z żądaniem wystąpiła strona, czy zachowała termin oraz czy powołała się na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, wobec czego wznowienie postępowania było przedwczesne, co spowodowało konieczność uchylenia i umorzenia postępowania I instancji. Rozpatrując, w związku z takim rozstrzygnięciem, wniosek J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nieruchomości, organ II instancji uznał, że również on nie może podlegać rozpatrzeniu. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, co w sytuacji, gdy nieruchomość należała do kilku współwłaścicieli, względnie gdy po poprzednim właścicielu pozostało kilku spadkobierców powoduje, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98. W skardze na decyzję Wojewody H.G. i J.G. stwierdzili, że nie zgadzają się z tą decyzją, ponieważ grunt wykupiony przez Spółdzielnię Mieszkaniową pod budownictwo mieszkaniowe został nieprawidłowo wykorzystany i "jest obecnie własnością Urzędu Miasta". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu skargi odnośnie podmiotu, na którego rzecz została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 13 października 1980 r., Rep. A Nr 9231/80 przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn jakie w niej wskazano. Zasadniczą przyczyną wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, stanowiącej typową decyzję kasacyjną opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, było uznanie, że w niniejszej sprawie w ogóle nie został złożony wniosek o wznowienie postępowania, a przez to postępowanie w sprawie takiego wniosku było bezprzedmiotowe. Poczynione jednak przez organ II instancji ustalenie co do braku w sprawie wniosku o wznowienie postępowania - było błędne. Aczkolwiek bowiem rzeczywiście pisemny wniosek z dnia 12 czerwca 2006 r. podpisany przez J.G., a złożony przez H. i J. G. (co wyraźnie wskazano w jego końcowej części, czego organ II instancji nie dostrzegł), nie zawierał w sobie żadnych stwierdzeń pozwalających na zakwalifikowanie go jako wniosku o wznowienie postępowania, to jednak rzeczywistą wolą J.G. wyraźnie objawioną w czasie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 28 sierpnia 2006 r., było złożenie w sprawie właśnie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem hipotecznym 29/4. Świadczy o tym jednoznaczny i nawiązujący do wcześniejszego pisemnego wniosku stron zapis w protokole z tych oględzin, podpisanym między innymi i przez J.G. (k. 18 akt administracyjnych I instancji). W tej sytuacji skoro wniosek ten nie został rozpatrzony, ani też nawet (co organ II instancji już zauważył) nie dokonano w sprawie wstępnej oceny tego wniosku pod kątem zachowania wymogów formalnych co do jego podpisania przez drugiego z wnioskodawców, co do tego czy z żądaniem wznowienia wystąpiła strona, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie oraz czy powołano się w nim na ustawową przesłankę wznowienia - niedopuszczalne było umarzanie postępowania I instancji. Decyzja taka stanowi bowiem o ostatecznym zamknięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. W efekcie strona została by przez taką decyzję pozbawiona możności rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Już to naruszenie przepisów postępowania, w tym i ogólnej zasady o jakiej mowa w art. 7 kpa, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.). Konsekwencją takiego naruszenia przepisów postępowania było wadliwe wskazanie organu odwoławczego co do potrzeby ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, który to wniosek w istocie nie został przez stronę złożony. Ponieważ samo rozpatrywanie nie istniejącego wniosku stanowi naruszenie przepisów postępowania, ubocznie tylko można zauważyć, że również wskazania organu II instancji co do sposobu rozstrzygnięcia tego nieistniejącego wniosku były wadliwe. Wojewoda nie dostrzegł bowiem (a co najmniej nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu jego decyzji), że sprawa zwrotu nieruchomości zbytej przez skarżących aktem notarialnym z dnia 13 października 1980 r., Rep. A Nr 9231/80, została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 19 września 2000 r., co w razie stwierdzenia tożsamości tych spraw, w pierwszej kolejności uzasadniało by bezprzedmiotowość ponownego postępowania o zwrot tej samej nieruchomości. Wskazana natomiast przez organ II instancji wadliwość wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości polegająca na braku wniosku wszystkich byłych właścicieli nieruchomości mającej być przedmiotem zwrotu, w istocie nie miała miejsca. Jak bowiem wspomniano wyżej, wniosek z dnia 12 czerwca 2006 r. wszczynający postępowanie administracyjne, został złożony przez oboje byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a tylko nie został on podpisany przez jednego z nich, co obligowało organ do wezwania strony do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 kpa, czego jednak organ zaniechał. Zgodnie z art. 135 u.p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W oparciu o ten przepis konieczne było w sprawie uchylenie również poprzedzającej zaskarżony akt decyzji Starosty z dnia [...], a także postanowienia tego samego organu z dnia [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zwrotu działki hipotecznej nr 29/4 o pow. 0,2147 ha, która w ewidencji gruntów miasta K. stanowi część działek nr 275/94, 275/92 i 275/139, obręb 011 położonych w K. przy ul. S. Oba te akty dotknięte były bowiem istotnymi wadliwościami powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony. Według art. 149 § 1 i 2 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z treści postanowienia Starosty z dnia [...] nie da się dociec, czy postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działki hipotecznej nr 29/4 o pow. 0,2147 ha, zostało wznowione z urzędu, czy może na wniosek, w oparciu o którą z wymienionych w art. 145 § 1 i 145a kpa przyczyn zostało ono wznowione, czy - w razie uznania, że wznowienie nastąpiło na wniosek - z żądanie wszczęcia postępowania wystąpiły strony i czy zachowały one ustawowy, określony w art. 148 kpa termin do wznowienia postępowania. W podanej w tym postanowieniu podstawie prawnej wskazano ustęp 3 art. 145 § 1 kpa, choć takiej jednostki systematyki ani ten przepis, ani żaden inny przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera. Artykuły tego kodeksu bowiem podzielone są na paragrafy, a te na punkty i podpunkty. Uzasadnienie tego postanowienia nie spełnia podstawowych wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i sprawia wrażenie niedokończonego, bądź niekompletnego. Brak w nim bowiem wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego postanowienia i przytoczenia jakichkolwiek przepisów kpa. Ponadto zarówno w sentencji analizowanego postanowienia, ani też w jego uzasadnieniu nie wskazano, czy wznowienie następuje na wniosek, czy z urzędu. Wadliwości te powodują, że w ramach tak wznowionego postępowania nie mogło być przeprowadzone postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czego wymaga art. 149 § 2 kpa. W konsekwencji nie mogła też zapaść w sprawie żadna z określonych w art. 151 kpa decyzji, w tym i decyzją wydana przez Starostę w dniu 20 października 2006 r. Poza tym decyzja ta obarczona jest innymi wadami, powodującymi konieczność jej uchylenia. Organ I instancji w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że została ona wydana w wyniku wznowienia postępowania na wniosek H. i J. małż. G. Mimo tego decyzja ta nie została wydana po przeprowadzeniu postępowania co do wskazanej przez strony przyczyny wznowienia (gdyż organ nie ustalił jaka, lub jakie przyczyny wznowienia zostały przez strony wskazane), lecz po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, którą dostrzegł sam organ. Choć organ może z urzędu wznowić postępowanie z tej przyczyny (argument z art. 147 kpa a contrario), to jednak nie może po wznowieniu postępowania, jak sam pisze - na wniosek strony, przeprowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy tylko w ramach tej jednej, dostrzeżonej z urzędu podstawy. Pozbawił by bowiem w ten sposób stronę możliwości przeprowadzenia postępowania co do innej, dostrzeganej przez stronę podstawy wznowienia, w tym również takiej, która nie może być przyczyną wznowienia postępowania z urzędu (art. 147 zd. 2 kpa) lub takiej, przy której dłuższy jest okres w ciągu którego może dojść do uchylenia kontrolowanej w wyniku wznowienia decyzji (art. 146 § 1 kpa). Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty z dnia [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o czym sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 u.p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skargi należy stwierdzić, że ze względu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzającą się do umorzenia postępowania I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, nie mógł on być przedmiotem analizy sądu. Ani Wojewoda bowiem, ani w konsekwencji i sąd nie analizował okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty skarżących natomiast (dotyczące w istocie niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co stanowi jedną z przesłanek zwrotu nieruchomości), do takich okoliczności się ograniczały. Nie mogły mieć przez to wpływu na ocenę, czy samo wznowienie postępowania w sprawie zwrotu tej nieruchomości było bezprzedmiotowe. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżących 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.