II SA/Ke 470/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. II SA/Ke 470/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2003r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 13 października 2003r. o odmowie przyznania A. C. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie po 461 zł miesięcznie przez okres pół roku. W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 czerwca 2006 r. organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A. C. na bezczynność organu (sygn. akt II SAB/Ke 8/06) zakwalifikował jego pismo z dnia 30 grudnia 2003r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 5 grudnia 2003 r., w związku z czym organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i pismem z dnia 30 marca 2006r. zawiadomił o tym stronę, informując o możliwości składania pisemnych wyjaśnień, zgłaszania wniosków i żądań oraz przedstawienia dowodów. Kolegium podniosło, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znajduje podstaw do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 kpa nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2003r. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek okresowy na gruncie ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), którego dotyczyła decyzja SKO z dnia 5 grudnia 2003 r. był świadczeniem o charakterze uznaniowym, wykonywanym po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową, w ramach tzw. zadań zleconych Gminie (art. 11 ustawy o pomocy społecznej), Działając w ramach uznania organ administracji obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Działanie organu administracji w ramach uznania administracyjnego nie może być zatem dowolne, ale jednocześnie w sytuacji braku środków przeznaczonych na realizację ustawowo zaplanowanych świadczeń nie istnieje bezwzględny nakaz spełnienia żądania. Organ uznał, że nie jest rażącym naruszeniem prawa nie przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w żądanej przez niego kwocie 461 zł w sytuacji, gdy wprawdzie spełniał on ustawowe przesłanki do uzyskania pomocy w tej formie, lecz brak było środków przeznaczonych nawet na realizację świadczeń o charakterze obowiązkowym. Nieprzyznanie zasiłku okresowego A. C. w październiku 2003 r. nie wynikało z innych, niż merytorycznie uzasadnionych powodów. Organ podniósł, że skarżący został objęty przez Ośrodek pomocą w postaci przyznania bezpłatnych obiadów w barze "Jagienka" w okresie od 1 października 2003r. do 31 grudnia 2003r. (decyzja MOPR z dnia 10.X.2003 r.), zasiłku celowego w kwocie 250 zł (decyzja MOPR z dnia 10.X.2003 r.), zasiłku celowego w naturze w formie jednej pary obuwia jesiennego o wartości 45,99 zł i jednej pary obuwia zimowego o wartości 45,99 zł. (decyzja z dnia 30.X.2003 r.). Jeśli więc organ I instancji nie odmówił w ogóle A. C. pomocy, a udzielił jej w innych możliwych prawem przewidzianych formach i stosownie do swych możliwości, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że organ ten przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie można także czynić zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego w październiku 2003 r. z faktu tego, że w miesiącu listopadzie 2003 r. Ośrodek dysponował już dodatkowymi środkami finansowymi przekazanymi z dotacji rządowej na przyznanie pomocy w formie zasiłków okresowych, umożliwiających udzielenie takiej pomocy, która została udzielona wielu osobom i rodzinom, w tym także skarżącemu. Organ uznał także, że zarzut skarżącego naruszenia prawa, dotyczący wydania decyzji z dnia 5 grudnia 2003r. bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest nie zasadny. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 89 kpa, przemawiające za przeprowadzeniem rozprawy, bowiem przeprowadzenie rozprawy nie zapewniłoby przyspieszenia czy też uproszczenia postępowania, nie zostałby osiągnięty skutek wychowawczy, ponadto żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie nakładał obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów, jako że jedyną stroną postępowania był A. C., nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłego. Ponadto Kolegium odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie nieprawidłowego pouczenia przez Kolegium o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyjaśniło, że zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W dniu wydania zaskarżonej decyzji to jest 5 grudnia 2003r. funkcjonowały zamiejscowe ośrodki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to mocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały z dniem 1 stycznia 2004r. przekształcone w wojewódzkie sądy administracyjne. W związku z tym, wniesiona zgodnie z pouczeniem skarga do zamiejscowego ośrodka NSA w Krakowie w istocie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Odnośnie zaś powstania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to organ wskazał, że został on utworzony na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004r. i rozpoczął działalność orzeczniczą dopiero z dniem 1 lipca 2005r. Rozpoznając zatem powtórnie wniosek A. C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] organ stwierdził, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie zawiera także innej wady z art. 156 § 1, które skutkować by mogło stwierdzeniem nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniósł A. C., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji z dnia [...], z dnia [...] i z dnia [...] oraz "orzeczenie co do istoty", ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżący wniósł o "dokonanie analizy całokształtu sprawy", która jego zdaniem "wskazuje złą wolę i celowe mataczenie strony przeciwnej". W uzasadnieniu skargi podniósł okoliczność, że Kolegium bez przeprowadzenia postępowania dowodowego bezpodstawnie przyjęło brak środków finansowych Ośrodka, w sytuacji gdy w miesiącu listopadzie został mu przyznany zasiłek okresowy w kwocie 250 zł na okres dwóch miesięcy. Ponadto skarżący podniósł, że organ podjął w niniejszej sprawie działania dopiero z chwilą złożenia przez niego skargi z dnia 24 lutego 2004r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która toczyła się przed Wojewódzkim Sądem pod sygn. akt II SAB/Ke 8/06. Zarzucił organowi, że zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzenia wnioskowanej rozprawy. W ocenie skarżącego decyzja z dnia [...] zawiera opis i wykładnię dotyczącą funkcjonowania instytucji publicznych, które w rzeczywistości nie odnoszą się do kwestii zasadniczej, dotyczącej odmowy przyznania mu zasiłku okresowego w kwocie 460 zł. Skarżący zarzucił także, że Kolegium Odwoławcze nie prowadziło postępowania odwoławczego i wydało decyzję bez zbadania istotnych okoliczności, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 6,7,8,9,10 kpa powoduje nieważność decyzji. Zdaniem skarżącego organ czynił wszystko, "aby uchylić się od rozpatrzenia sprawy merytorycznie, tzn. stwierdzenia, że odmowa zasiłku okresowego przekraczała granice uznania administracyjnego i wynikała ze złej woli i wcale nie była spowodowana brakiem środków finansowych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak o to wnosił skarżący, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Sprawa niniejsza toczy się zatem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu o wiele wyższe. Z tych względów nie mogły być przez organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] podejmowane czynności zmierzające do załatwienia sprawy, czyli przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Zdaniem Sądu organ ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem wystąpienia rażącego naruszenia prawa i właściwie uznał, że takie naruszenie nie wystąpiło. Słusznie uznano, że organ orzekający w sprawie przyznania pomocy społecznej, działając w granicach uznania administracyjnego przed podjęciem rozstrzygnięcia wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny, a następnie rozpatrzył go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Odmowę przyznania prawa pomocy szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, podlegającej badaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że skarżący spełniał w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) wymogi do uzyskania pomocy w formie zasiłku okresowego, jednak bardzo ograniczone środki finansowe Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz konieczność zabezpieczenia w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych uniemożliwiały objęcie go tą pomocą w październiku 2003 r. Organ stwierdził, że rozumiejąc trudną sytuację spowodowaną bezrobociem udzielił skarżącemu comiesięcznego wsparcia w postaci zasiłków celowych, a także bezpłatnych obiadów barowych na miarę posiadanych możliwości finansowych. Zarzut skarżącego, że w listopadzie 2003 r. otrzymał on taki zasiłek nie może świadczyć o tym, że organ dysponował środkami na zasiłki okresowe w październiku 2003 r. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej i słuchania świadków, co oznacza, że nie wystąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie jest także zasadny zarzut skarżącego dotyczący błędnego pouczenia go o sposobie wniesienia skargi od decyzji z dnia [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Organ słusznie podniósł, że zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak w dniu wydania zaskarżonej decyzji to jest [...]. funkcjonowały jeszcze zamiejscowe Ośrodki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały z dniem 1 stycznia 2004r. zniesione i utworzone zostały wojewódzkie sądy administracyjne (art. 85 ustawy). W związku z tym, wniesiona zgodnie z pouczeniem skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie podlegała na podstawie art. 97 cyt. ustawy rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie zaś powstania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to został on utworzony na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004r. i rozpoczął działalność orzeczniczą dopiero z dniem 1 lipca 2005r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa ustalając, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nie została dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ).