II SA/Ke 471/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2006 sprawy ze skargi A.C. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata D.P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt i 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 listopada 2004 r. znak [...] Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] roku znak: [...] odmawiającą przyznania A.C. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 70 zł na przejazd do Krakowa i z powrotem oraz na posiłek jak również wydania biletu kredytowego, w celu wzięcia w dniu 23 września 2004 r. udziału w rozprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że A.C. wnioskiem z dnia [...] skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wystąpił o przyznania biletu kredytowego lub zasiłku celowego w kwocie [...] na przejazd do Krakowa i z powrotem oraz na posiłek w Krakowie w celu wzięcia udziału w dniu 23.09.2004r. w 11 rozprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Zdaniem wnioskodawcy, przyznanie powyższych świadczeń umożliwiłoby mu "osobistą obronę jego godności i poczucia sprawiedliwości na elementarnym poziomie". Decyzją z dnia [...] roku znak: [...] organ I instancji odmówił przyznania żądanej pomocy społecznej, wskazując w uzasadnieniu na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Miejski Ośrodka Pomocy Społecznej oraz podkreślając, że stawiennictwo w Sądzie nie jest obowiązkowe. Organ podkreślił, że skarżący jest objęty comiesięczną pomocą finansową i rzeczową w miarę posiadanych przez MOPS środków finansowych. Od tej decyzji A.C. złożył odwołanie podnosząc, że odmowa przyznania wnioskowanego przez niego zasiłku celowego ma na celu poniżenie go oraz wykluczenie ze społeczeństwa i dowodzi jaskrawej dyskryminacji jego osoby. Skarżący wnosił o przesłuchanie Prezydenta i Wiceprezydenta Miasta i rozpatrzenie sprawy na rozprawie jawnej. Kolegium Odwoławcze odwołanie to uznało za niezasadne. Powołując treść przepisu art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej wskazało, iż powyższa regulacja oznacza, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Dopiero brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwość otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie. Organ uprawniony jest także do przyznania ograniczonej pomocy społecznej. Powinien mieć jednak na uwadze własne możliwości finansowe oraz sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, bowiem w przypadku, gdy w obrębie działania organu znajdują się osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, ograniczone środki finansowe mogą spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. Kolegium podniosło, iż dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może (choć nie musi) przyznać zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności - przemawiające zarówno za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ust.4 tej ustawy, wskazał, iż ze względu na ograniczone środki finansowe oraz dużą liczbę osób ubogich ubiegających się o pomoc, organ I instancji zmuszony jest dokonywać hierarchii potrzeb zgłoszonych przez osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji bytowej, ponieważ Gmina nie może wydawać więcej środków z pomocy społecznej niż posiada. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie może zaspokajać wszystkich potrzeb wnioskodawcy w oczekiwanej przez niego formie i wysokości, gdyż w obrębie jego działania znajdują się osoby w równie trudnej sytuacji, a nawet jeszcze bardziej potrzebujące - nieosiągające dochodów i mające na utrzymaniu dzieci. Organ II instancji przyznał, iż z punktu widzenia interesu A.C. przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów do Krakowa oraz posiłek w celu uczestnictwa w rozprawach jest dla skarżącego sprawą istotną. Jednakże, zdaniem Kolegium, organ I instancji odmawiając przyznania żądanego przez wnioskodawcę zasiłku celowego nie naruszył zasad współżycia społecznego. Dodano, że skarżący jest pod stałą opieką pomocy społecznej, która nie pozostawia go bez wsparcia i co miesiąc przyznaje mu zasiłki pieniężne (na żywność, środki czystości, leki) oraz świadczenia niepieniężne w formie obiadów. Odnosząc się do żądania rozpatrzenia sprawy na rozprawie Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie istnieje taka potrzeba, gdyż zna zarzuty strony do zaskarżonej decyzji oraz stanowisko organu I instancji. Pozostałe, podnoszone przez skarżącego, kwestie zawarte w odwołaniu, nie mogą być oceniane przez Kolegium, bowiem wykraczają poza uprawnienia organu. W skardze na tę decyzję A.C. zarzucił, iż organ II instancji wydał decyzję ostateczną na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie, na której przesłuchano by powołanych przez niego świadków i przeprowadzono stosowny dowód. Podniósł, iż nie wysłuchano go, a postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami k.p.a. Zdaniem skarżącego, w ten sposób został wykluczony z udziału w postępowaniu, pozbawiono go prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości, obrony swego interesu prawnego i faktycznego, jak również prawa do rzetelnej administracji. Naruszono także jego prawa zagwarantowane w art. 2, 7, 30, 32 i 45 Konstytucji. Skarżący wskazał, iż niestawiennictwo na wyznaczonych w dniu 23 września 2004 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie rozprawach, wpłynęło na negatywne rozpatrzenie jego skarg. Dodatkowo podniósł, że jest zawiedziony odmową przyznania żądanego zasiłku celowego, bowiem zawsze kiedy odbierał decyzje bezpośrednio w organie I instancji były one dla niego pozytywne. Zarzucił ponadto, iż zaskarżona decyzja jest pozbawiona uzasadnienia merytorycznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub też stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie należy wskazać na ogólną zasadę zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593), zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 2 ust 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uszczegółowieniem powyższych zasad jest m. in. art. 39 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych. Decyzja podejmowana przez organ na zasadzie uznania administracyjnego jest niczym innym jak dopuszczoną przez ustawę możliwością wyboru sposobu rozstrzygnięcia, co na gruncie rozpoznawanej sprawy administracyjnej oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać zasiłek celowy z pomocy społecznej. Wprawdzie decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego tak jak każde inne, ale zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że jeżeli decyzja została wydana zgodnie z prawem, to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna, nie podlega uchyleniu, ponieważ Sąd ten nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji. Ta reguła ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter związany, jak i gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia ( por. wyrok SN z 19.03 1985r. III ARN 18/ 83 , NP. 1987r nr 2 , s.119). Zakres sądowej kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest zatem zawężony do kryterium zgodności z prawem, a jak wyżej wskazano, kontroli nie podlegają kryteria słuszności czy celowości. Sąd zatem nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w działaniu przez ocenę celowości wydanych decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 19.04. 2000r. III SA 941/ 999 ). Dlatego też kontrola sądu zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy podnieść, że uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Ocena czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei przepis art. 7 k.p.a. statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. Zbadały bowiem sprawę wszechstronnie w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawnym oceny materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa przyzna skarżącemu żądanego zasiłku celowego podyktowana była ograniczonymi środkami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz dużą liczbą osób ubogich ubiegających się o pomoc. Wskazano również, iż organ I instancji zmuszony jest dokonywać hierarchii potrzeb zgłoszonych przez osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji bytowej, ponieważ Gmina nie może wydawać więcej środków z pomocy społecznej niż posiada. Podkreślono, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie może zaspokajać wszystkich potrzeb wnioskodawcy w oczekiwanej przez niego formie i wysokości, gdyż w obrębie jego działania znajdują się osoby w równie trudnej sytuacji, a nawet jeszcze bardziej potrzebujące - nieosiągające dochodów i mające na utrzymaniu dzieci. Organ odwoławczy przyznał, iż z punktu widzenia interesu skarżącego przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów do Krakowa oraz posiłek w celu uczestnictwa w rozprawach jest dla niego sprawa istotną, jednakże z uwagi na powyższe okoliczności wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione. Wskazując na powyższe należy stwierdzić, że organy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły decyzje odmowne, a w konsekwencji nie można postawić im zarzutu dowolności. W związku z powyższym zarzut, iż zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia merytorycznego jest bezzasadny. Sąd nie dopatrzył się naruszenia sformułowanych w skardze zarzutów, iż organy naruszyły wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: 1/ zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2), 2/ działały poza prawem (art. 7), 3/ naruszyły godność skarżącego (art. 30) oraz 4/ zasadę równego traktowania (art. 32). Brak jest również podstaw do uznania, że skarżący jest przez organy szykanowany, skoro jak wynika z treści zaskarżonych decyzji- regularnie otrzymuje z opieki społecznej świadczenia pieniężne (na żywność, środki czystości, leki) oraz niepieniężne w formie obiadów. Zarzut, iż organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym nie jest zasadny. Przepis art. 17 ustawy z dnia12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.) przewiduje rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, z której to możliwości prawnej organ odwoławczy skorzystał w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 13.10.2006r. zarzutu, że z uwagi na fakt, iż nie mógł się stawić na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 23.09.2004r. przegrał sprawę - należy stwierdzić, że jest oczywiście bezzasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparto o § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.