II SA/Ke 472/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy i przebudowy budynku usługowo – mieszkalnego realizowanego na działkach ewidencyjnych nr 6/6 i 6/8 przy ul. K. w M., uwzględniający zmiany dokonane w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalno – usługowego o część usługowo – mieszkalną, i udzielającej E. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją w/w inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym oraz nakładającej na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył okoliczności w jakich doszło do wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji wskazując, że w wyniku przeprowadzonej 26.10.2012 r. kontroli ustalono, że na działkach nr 6/6 i 6/8 położonych w M. realizowana jest przez E. G. rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego przez Starostę decyzją z [...] projektu budowlanego. Odstąpienia polegały na wykonaniu podpiwniczenia pod całym budynkiem mieszkalnym, w sytuacji, gdy projekt przewidywał tylko częściowe podpiwniczenie oraz na wykonaniu ścianek kolankowych poddasza o wysokości 1,50m w sytuacji, gdy projekt przewidywał wykonanie ścianek o wysokości 0,98m (wysokość mierzona od płyty żelbetowej stropu), co spowodowało zmianę kształtu dachu w części południowej. Postanowieniem z [...] organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego nakazał E. G. wstrzymać roboty budowlane i następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2012 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Natomiast decyzją z [...] Starosta na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił swoją decyzję z 2 listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Po złożeniu przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego, kilkakrotnie uzupełnianego o brakujące dokumenty oraz decyzji Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...], zezwalającej na lokalizację dwóch balkonów o powierzchni zabudowy 9,2 m2 w pasie drogowym drogi krajowej nr 73, decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił E. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na nią obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od tej decyzji J. P. zarzuciła, że obiekt w rzeczywistości został wybudowany od podstaw, że zmienił się kształt dachu oraz kąt nachylenia połaci dachowej w stronę jej działki i że zamontowane zapory śniegowe tylko częściowo zatrzymują zsuwający się śnieg i przy nagłych odwilżach całe zlodowaciałe muldy śniegu spadają bezpośrednio na jej działkę, stwarzając zagrożenie dla ludzi przebywających na jej nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał odwołanie za niezasadne. Wskazał, że poczynione przez organ I instancji ustalenia znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Dalej organ ten zacytował przepis art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2006 r. nr 223, poz. 253 oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] w sprawie zmiany nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M., ogłoszoną w Dz. Urz. z 3 marca 2009 r. nr 49 poz. 711. Projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, że inwestor wykonał obowiązki nałożone w decyzji z 10 grudnia 2012r. organ I instancji zobowiązany był zatwierdzić przedmiotowy projekt budowlany zamienny i udzielić zezwolenia na wznowienie robót budowanych. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że z dziennika budowy wynika, że w istniejącej części budynku, który został rozbudowany do obecnych rozmiarów, w trakcie burzenia ścian okazało się, że mające pozostać ściany oraz fundamenty są w takim stanie technicznym, że nie nadają się do dalszego użytkowania, dlatego też na polecenie kierownika budowy dokonano ich zastąpienia nowymi ścianami i fundamentami, nie dokonując jednak przy tym żadnej zmiany w zakresie usytuowania obiektu. Ponadto prace te nie były wykonane samowolnie z uwagi na to, że zostały wykonane w związku z prowadzoną przebudową i rozbudową, na które inwestor posiadał pozwolenie oraz na polecenie i pod nadzorem kierownika budowy, i okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie, skoro zmiany te zostały wykazane w projekcie zamiennym. Odnośnie dachu, to z zapisów projektu zamiennego wynika, że kąt jego nachylenia również od strony działki skarżącej nie uległ zmianie w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego i wynosi 400, a zatem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 45 pkt 5 lit. C m.p.z.p.). Ponadto jak wynika z projektu zamiennego, wykonanie lukarny od strony zachodniej budynku spowodowało, że powierzchnia połaci dachu od strony działki skarżącej jest mniejsza w porównaniu z pierwotnie zaprojektowaną. Odnosząc się do kwestii związanych ze spadaniem śniegu z dachu na działkę skarżącej organ wskazał, że ocena, na kim spoczywa obowiązek usuwania śniegu zalęgającego na posesji pozostaje poza obszarem jego właściwości i nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego. Podnoszone w odwołaniu argumenty, jakoby spadający z dachu śnieg powodował zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających na nieruchomości odwołującej się stanowią jej subiektywną ocenę i nie zostały poparte żadnymi obiektywnymi dowodami. Jedynie na marginesie organ wskazał, że projekt przewiduje konieczność zamontowania zapór śniegowych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, J. P. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że inwestorka wykonała nałożone na nią obowiązki i że istnieją w związku z tym podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że z decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ uznał, że przedłożony przez inwestorkę projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także przepisami techniczno – budowlanymi. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, na jakiej podstawie organy wyciągnęły powyższe wnioski, w związku z czym nie wiadomo, czym kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Ponownie zarzuciła, że na skutek istotnego odstępstwa od projektu, polegającego między innymi na podniesieniu ścianek kolankowych od strony jej nieruchomości o 50 cm, w sposób znaczny zmienił się kształt dachu oraz kąt nachylenia połaci dachowej w stosunku do jej działki, co w sytuacji obfitych opadów śniegu oraz następującej po nich odwilży stwarza realne niebezpieczeństwo dla osób znajdujących się na jej nieruchomości, mimo zamontowanych barier śniegowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się zaś do jej zarzutów wskazał, że skarżąca nie podnosiła w toku postępowania zarzutu niespełnienia przez przedłożony projekt wymogów określonych w art. 35 Prawa budowlanego ani nie podniosła naruszenia konkretnego przepisu. Przy ustaleniu, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia organ nie ma obowiązku szczegółowo odnosić się do wszystkich jego elementów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Słusznie bowiem skarżąca zarzuca, że zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że zatwierdzony zamienny projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi jest niewystarczające do uznania, że organ faktycznie przeprowadził analizę projektu pod kątem jego zgodności z tymi przepisami. Organ ustalił, że inwestycja położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu [...] i następnie zmienionym w dniu [...]. Natomiast zaniechał ustalenia, na jakim terenie, to znaczy jakim symbolem oznaczonym, znajduje się teren inwestycji. Z projektu wynika, że jest to teren oznaczony symbolem O-i.MN1/ZZ. Natomiast organ jedynie przy okazji odnoszenia się do zarzutu odwołania dotyczącego kształtu dachu, odwołał się do § 45 pkt 5 lit. c planu. Tymczasem wskazany paragraf dotyczy terenów oznaczonych symbolem MM 1, podczas, gdy dla terenów oznaczonym symbolem MN1 ustalenia zostały określone w § 47. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego gminy został uchylony w części dot. obszaru objętego granicami zmiany nr 2 do planu uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] – § 54 (Dz. Urz. Nr 207 z 2011 r., poz. 2418). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ ograniczył się do przywołania tylko jednej uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] można wnioskować, że organ w ogóle nie badał, czy w związku z tym nieruchomość faktycznie znajduje się na terenie objętym planem uchwalonym uchwałą z [...]. Ponadto poczynając od 3 kwietnia 2009 r. ani w § 45 ani w § 47 uchwały [...], po zmianie dokonanej uchwałą z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj.. Święt. Nr 449 z 2009 r., poz. 711) nie zawierają określeń dotyczących kąta nachylenia połaci dachowych. Skoro zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że w ślad za wskazaniem zawartym w zatwierdzonym projekcie budowlanym(k.20), organ uznał, że plan przewiduje określone nachylenie połaci dachu (350 - 450), tym bardziej świadczy to o nieprzeprowadzeniu rzetelnej analizy zgodności projektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taki wniosek potwierdza również i to, że zarówno według § 45 jak i § 47 planu, wysokość parteru budynku mierzona od projektowanego, najniżej położonego poziomu terenu przy zewnętrznej ścianie budynku nie może być większa niż 1,20m. Analiza zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu, zwłaszcza tej jego części, na której przedstawiona została elewacja budynku od strony południowej (a więc od strony działki skarżącej) oraz od strony zachodniej powoduje wątpliwości, czy faktycznie zatwierdzony projekt zamienny jest zgodny z tym zapisem planu – oczywiście, o ile działka położona jest na terenie oznaczonym którymś z wyżej wskazanych symboli. W toku postępowania skarżąca konsekwentnie zarzucała, że śnieg z dachu budynku spada na jej działkę, powodując zagrożenie dla jej użytkowników. Odnosząc się do tego zarzutu organ ograniczył się do wskazania, że połać dachu wynosi 40 0 i mieści się w granicach określonych w planie (jak już wyżej wskazano, plan w wersji obowiązującej od 3 kwietnia 2009 r. ani dla terenu MM1 ani dla terenu MN1 nie określa stopnia nachylenia), że nie pozostaje w jego gestii kwestia, na kim spoczywa obowiązek usuwania śniegu i że skarżąca nie poparła żadnymi obiektywnymi dowodami tej tezy. Tymczasem z przepisów § 28 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) wynika, że wody opadowe między innymi z dachów budynku powinny być odprowadzane do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości – na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Jak wskazał między innymi WSA w Lublinie w swoim wyroku z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie II SA/Lu 861/07 (Lex nr 487200), przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, dotyczące odprowadzania wód opadowych na własną działkę inwestora, mają zastosowanie także do opadów śniegu. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. To zaś oznacza, że właśnie w zakresie właściwości organu nadzoru budowlanego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 prawa budowlanego pozostaje kwestia oceny, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie narusza przepisów w zakresie odprowadzania wód opadowych – w tym wypadku spadającego z dachu śniegu. Tymczasem organ nawet nie ustalił jaka jest odległość budynku od granicy z działką skarżącej, a w związku z tym, czy faktycznie możliwe jest, że z połaci dachu nachylonej w stronę południową, może zsuwać się śnieg z dachu bezpośrednio na działkę J. P. Gdyby tak było, to nieuzasadnione jest domaganie się od skarżącej udowodnienia faktu, że spadający śnieg może stanowić zagrożenie dla osób przebywających na jej nieruchomości zwłaszcza w sytuacji, gdy śnieg ten spadałby z wysokości kilkunastu metrów. Podkreślenia wymaga, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego przy projektowaniu budynku należy zapewnić bezpieczeństwo jego użytkowania. Tak więc również z uwagi na tę regulację, w ocenie Sądu obowiązkiem organu jest zbadanie, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt czyni zadość temu obowiązkowi. Zauważyć także należy, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, nie na całej szerokości dachu od strony południowej przewidziano zamontowanie zapór śniegowych. Nie zostało również zbadane, czy zapory o takiej wysokości, jak w projekcie faktycznie są w stanie zatrzymać duże ilości śniegu przy zaprojektowanym kącie nachylenia połaci dachowych. Przedstawione wyżej nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Stosownie do art. 108 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyeliminuje stwierdzone wyżej nieprawidłowości, a więc ustali, czy nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja jest faktycznie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli tak, to na jakim terenie jest położona i przeanalizuje obowiązujące dla tego terenu warunki zagospodarowania, ustali, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt zamienny jest faktycznie zgodny z przepisami planu miejscowego. Nadto organ winien wyjaśnić, czy faktycznie przewidziana w projekcie tylko na części dachu bariera śnieżna o wysokości takiej jak w projekcie zabezpieczy nieruchomość skarżącej przed spadaniem na jej teren śniegu z dachu.