II SA/Ke 472/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej spółka) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], wydanej przez Naczelnika Urzędu Celnego, w przedmiocie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych, na podstawie art. 162 § 1 i 2 oraz art. 163 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8 z 2005r., poz. 60 ze zmianami) dalej O.p. postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia zawartego w treści pisma z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego pismem z dnia [...]., poinformował spółkę, że poświadczenia rejestracji czterech automatów do gier o niskich wygranych straciły ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenia zostały wykonane i dlatego dokonał on wyrejestrowania wskazanych automatów. Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. spółka wezwała Naczelnika Urzędu Celnego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wyrejestrowaniu powyższych automatów. Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. organ odpowiedział negatywnie na powyższe wezwanie. W dniu 10 kwietnia 2012 r. spółka złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pisma Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]. W uzasadnieniu podnosząc, że ponieważ pismo to mogło stanowić decyzję administracyjną w ww. sprawie, to z ostrożności procesowej składa odwołanie od tej decyzji. Natomiast złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uzasadniono brakiem pouczenia w zaskarżonej decyzji, co do sposobu i terminu złożenia środka zaskarżenia. Rozpatrując ww. wniosek organ podał, że przed Dyrektorem Izby Celnej toczyło się inne postępowanie w stosunku do spółki, w analogicznej sprawie. Postępowanie to dotyczyło pisma Naczelnika Urzędu Celnego, z dnia [...], w którym poinformował on spółkę, że poświadczenia rejestracji czterech automatów do gier o niskich wygranych, straciły ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenia zostały wykonane i dlatego Naczelnik Urzędu Celnego dokonał wyrejestrowania tych automatów. W odpowiedzi na pismo spółki Naczelnik Urzędu Celnego, pismem z dnia [...], podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Następnie spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność materialno - techniczną Naczelnika Urzędu Celnego polegającą na wyrejestrowaniu określonych automatów do gier o niskich wygranych. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt: [...] WSA w Kielcach odrzucił skargę. W wyniku kasacji złożonej przez spółkę postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że orzeczenie o utracie ważności "poświadczenia rejestracji" automatów do gier powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] miało w istocie charakter decyzji administracyjnej, która nie zawierała jednak pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji - zwłaszcza wobec braku oznaczenia przedmiotowego pisma jako "decyzja" - strona skarżąca miała uzasadnione powody, aby uznać, że w niniejszej sprawie ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wobec czego, poprzedzając złożenie skargi do sądu administracyjnego, wniosła do Naczelnika Urzędu Celnego wezwanie z dnia 21 kwietnia 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia 5 maja 2011 r. organ ten odmówił usunięcia naruszenia prawa. Pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...], którym poinformował o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" stanowi, zdaniem Sądu decyzję administracyjną, a zatem stronie przysługuje prawo do wniesienia od niej odwołania do Dyrektora Izby Celnej. Opisanego środka odwoławczego nie mogło zastąpić skierowane do Naczelnika Urzędu Celnego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako że godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającą na zapewnieniu stronie prawa do powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez właściwy organ sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej przez organ I instancji. Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż odpis postanowienia z dnia [...] został doręczony pełnomocnikowi strony w dniu 9 marca 2012 r. Zatem datą ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie jest dzień doręczenia spółce odpisu postanowienia tj. dzień 9 marca 2012 r. Z tego postanowienia bowiem spółka dowiedziała się, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]., ma charakter decyzji, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 16 marca 2012 r. Tymczasem odwołanie od decyzji z dnia [...]. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do organu wpłynęło w dniu 29 marca 2012 r. (data nadania 26 marca 2012 r.), tak więc strona nie dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach spółka, domagając się jego uchylenia, zarzuciła naruszenie: - art. 162 § 1 i 2 ustawy ordynacja podatkowa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji na skutek przyjęcia, że o fakcie, iż pismo z dnia [...]. stanowi w istocie decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie, skarżąca powzięła informację z rozstrzygnięcia, dotyczącego innego postępowania, które to rozstrzygnięcie nie było nawet prawomocne; - art. 162 § 1 i 2 w zw. z art. 214 ustawy ordynacja podatkowa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji na skutek przyjęcia, że podstawą wniosku o przywrócenie terminu było dowiedzenie się przez skarżącą, iż pismo z dnia [...]. stanowi w istocie decyzję administracyjną, a nie okoliczność braku zawarcia przez organ celny w tej decyzji pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia; - art. 121 § 1 w zw. z art. 214 ustawy ordynacja podatkowa poprzez koncentrację wysiłków organu i środków publicznych na próbie utrzymania w obrocie prawnym oczywiście i rażąco wadliwego rozstrzygnięcia, zamiast podjęcia z urzędu stosownych działań w celu wyeliminowania tego rozstrzygnięcia i jego skutków. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organ wydając zaskarżone postanowienie uznał, iż wiedzę o charakterze prawnym pisma z dnia [...]. i możliwości wniesienia od niego odwołania skarżąca powzięła z treści postanowienia WSA w Kielcach z dnia [...]. Nie jest przy tym sporne, że rozstrzygnięcie to dotyczy zupełnie innego postępowania, zainicjowanego innym pismem (decyzją) organu celnego, zatem ww. postanowienie posiada walor rozstrzygnięcia jedynie w sprawie, która była przedmiotem rozpatrzenia i nie ma charakteru precedensu prawnego. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Postanowienie to wiąże strony postępowania oraz sąd tylko w konkretnej sprawie. Nie istnieją przeszkody, aby przy rozpatrywaniu innej, analogicznej sprawy, ten sam Sąd nie wydał zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem, zdaniem strony skarżącej uznać, że ww. postanowienie zapadłe w innej sprawie, przesądzało w jakikolwiek sposób charakter prawny pisma z dnia [...], a więc i kwestię dopuszczalności i trybu jego zaskarżenia. Ponadto postanowienie doręczone w dniu 9 marca 2012 r. nie było prawomocne. Jeżeli więc organ celny zamierza wyciągać z treści tego postanowienia doniosłe konsekwencje prawne, powinien to czynić dopiero od momentu jego uprawomocnienia, co nastąpiło już po dacie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Niezależnie od powyższych rozważań, strona skarżąca podała, że wbrew założeniu organu celnego, podstawą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie była wcale nieświadomość skarżącej, iż pismo z dnia [...] stanowi w istocie decyzję administracyjną, ale okoliczność braku w tej decyzji pouczenia o trybie i terminie jej zaskarżenia. W związku z powyższym fakt powzięcia informacji związanych z charakterem ww. pisma jako decyzji administracyjnej nie spowodował w żadnym zakresie ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, gdyż nie było to powodem uchybienia temu terminowi. Zdarzeniem powodującym w niniejszej sprawie ustanie przyczyny uchybienia terminowi mogło być jedynie poinformowanie skarżącej przez organ co do prawa odwołania, co jednak nie nastąpiło. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że dopóki nie zostanie usunięty brak w zakresie pouczenia co do prawa odwołania, nie ustanie przyczyna niewniesienia odwołania w terminie, a zatem jego złożenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu będzie dopuszczalne i skuteczne. Wnosząca skargę również wskazała, że zaskarżone postanowienie pozostaje w sprzeczności z zasadą budowania zaufania obywateli do organów administracji. Najpierw bowiem organy celne rozstrzygnęły o prawach i obowiązkach skarżącej w pismach, których charakteru prawnego same nie potrafiły właściwie ocenić, odmawiając choćby prawa przedstawienia własnej argumentacji, a tym bardziej jej rozstrzygnięcia. Naraziły skarżącą na długotrwałe i kosztowne spory prawne, w czasie których pozbawiona została prawa użytkowania automatów do gier. Po rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne, iż prawidłową formą działania organów powinny być decyzje administracyjne, wobec ich oczywistej niedoskonałości, organy celne całą aktywność i inicjatywę kierują w celu nieprzyznania się do błędu, zamiast podejmować działania, które chociażby doprowadziły do przywrócenia poprzedniego stanu, nie mówiąc już o naprawieniu wynikłych strat. Należy oczekiwać, iż z takim samym zaangażowaniem i inwencją organy administracji będą eliminowały własne błędne rozstrzygnięcia z jakim działały przy ich wydawaniu i obronie. Zamiast poświęcać czas i środki publiczne na utrzymanie w obrocie prawnym oczywiście wadliwych rozstrzygnięć, organy administracji powinny (i to nawet bez inicjatywy strony) podjąć starania celem ich uchylenia, choćby np. w trybie stwierdzenia nieważności, który może i powinien być uruchomiony z urzędu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił argumentację organu i wyrokiem z dnia [...] oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i zasądzenia od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu podał, że nie budzi wątpliwości, że pismo z dnia [...]. stanowi decyzję administracyjną. Elementem koniecznym decyzji jest pouczenie o prawie i trybie odwoławczym. Rozstrzygnięcie pozbawione tego elementu, zawierające pouczenie błędne, czy też niepełne, jest wadliwe. NSA wskazał, że Dyrektor Izby Celnej błędnie ocenił znaczenie braku pouczenia, przez co w sposób istotny uchybił przepisom postępowania. Jakiekolwiek wady w powyższym zakresie nie mogą bowiem - z woli ustawodawcy - szkodzić stronie, co jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 214 Ordynacji podatkowej. Przepis art. 121 Op kreuje obowiązek organów podatkowych do czuwania, aby strona postępowania nie poniosła szkody w następstwie nieznajomości prawa, i w tym celu zamieszcza się niezbędne dla decyzji administracyjnej pouczenie. Wskazuje ono termin na wniesienie odwołania i organ, do którego należy je wnieść. Brak pouczenia w decyzji nie oznacza, że stronie nie przysługuje środek odwoławczy, jeżeli przewidziany jest on przepisami prawa. Powyższej konstatacji nie zmienia eksponowany przez organ fakt, iż podatnik reprezentowany był w postępowaniu podatkowym przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też, iż o prawie odwołania Spółka mogła powziąć informację z pouczenia w innej sprawie. Żaden bowiem przepis Ordynacji podatkowej nie zwalnia organu podatkowego od zawarcia w decyzji prawidłowego w swej treści pouczenia. Wszelkie braki w tym zakresie skutkują wadą o wyżej już wyjaśnionym znaczeniu, którego występowanie w sprawie profesjonalnego pełnomocnika żadną miarą nie sanuje. Podobnie, uzasadnienia prawnego nie znajdują próby przerzucania odpowiedzialności za skutki naruszeń przez organ wspomnianego obowiązku na stronę, np. poprzez nakaz doszukiwania się analogii z pouczeń w sprawach równolegle prowadzonych. Dalej Sąd wyższej instancji wskazał, że strona zachowała 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu argumentując, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną uchybienia terminowi był brak stosownego pouczenia o możliwości i zasadach wniesienia środka odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że brak ten nie został usunięty. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ - nie można utożsamiać "ustania przyczyny uchybienia", polegającej na braku pouczenia o możliwości i zasadach wniesienia odwołania, z powzięciem z innych źródeł wiedzy o prawie do złożenia środka prawnego. W związku z tym niezasadny jest argument, że strona przedmiotowy wniosek złożyła po upływie przewidzianych prawem 7-u dni. Sąd dodał, że brak stosownego pouczenia ze strony organu odnośnie możliwości, terminu i sposobu wniesienia środka odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że po stronie skarżącej nie miało miejsca zawinienie w przekroczeniu ustawowego terminu na złożenie odwołania, który wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Rozpoznają sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym dalsze rozważania dotyczące legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w sprawie [...]. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Dyrektora Izby Celnej o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 162 § 1 O.p. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według § 2 cytowanego artykułu, podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Nie było w sprawie kwestionowane, że pismo wystosowane do skarżącej spółki przez Naczelnika UC z dnia [...]. stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu art. 207 O.p. W myśl art. 210 § 1 pkt 7 O.p. elementem koniecznym decyzji, jest pouczenie o prawie i trybie odwoławczym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia [...] rozstrzygnięcie pozbawione tego elementu, zawierające pouczenie błędne, czy też niepełne, jest wadliwe. Podkreślić należy, że art. 121 O.p. zobowiązuje organ podatkowy do prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Ponadto z art. 214 O.p. wynika, że nie może szkodzić stronie błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo brak takiego pouczenia. W związku z powyższymi regulacjami stwierdzić należy, że rozstrzygając wniosek o przywrócenie terminu Dyrektor Izby Celnej błędnie ocenił znaczenie braku pouczenia, przez co w sposób istotny uchybił przepisom postępowania. Uznać bowiem trzeba, że brak pouczenie co do przysługujących stronie środków odwoławczych jest brakiem tego rodzaju, że uzasadnia przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż stronę w toku postępowania reprezentował profesjonalny pełnomocnik. Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej strona postępowania może działać w sprawie przez pełnomocnika, a zatem art. 214 O.p. nie uzależnia odpowiedzialności organu podatkowego w zakresie błędnego pouczenia strony co do prawa odwołania, od tego czy strona działa przez pełnomocnika czy samodzielnie. Gdyby wolą ustawodawcy było takie ograniczenie dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie w przepisach odpowiedniej regulacji. Podobnie niedopuszczalne są próby organu przerzucania odpowiedzialności za skutki naruszeń przez niego wspomnianego obowiązku na stronę, np. poprzez nakaz doszukiwania się analogii z pouczeń w sprawach równolegle prowadzonych. Natomiast jeśli chodzi o zachowanie 7-dniowego terminu do złożenia wniosku (art. 162 § 2 O.p.), to zgodzić należy się z zarzutem skargi, że w sprawie nie został prze organ usunięty brak w postaci pouczenia strony o możliwości i zasadach wniesienia środka odwoławczego. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ - nie można utożsamiać "ustania przyczyny uchybienia", polegającej na braku pouczenia o możliwości i zasadach wniesienia odwołania, z powzięciem z innych źródeł wiedzy o prawie do złożenia środka prawnego. W związku z tym niezasadny jest argument, że strona przedmiotowy wniosek złożyła po upływie przewidzianych prawem 7 dni. Podnieść należy, że brak stosownego pouczenia ze strony organu odnośnie możliwości, terminu i sposobu wniesienia środka odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że po stronie skarżącej nie miało miejsca zawinienie w przekroczeniu ustawowego terminu na złożenie odwołania, który zgodnie z treścią art. 223 § 2 pkt 1 O.p. wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W tym miejscu należy ponownie wskazać na regulację ujętą w art. 214 O.p., w myśl której na prawo wnioskodawcy do odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub jego brak. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie WSA w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, na które składał się wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie reprezentującego skarżącą spółkę radcy prawnego oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa, wydano na mocy art. 200 p.p.s.a.