II SA/Ke 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2007r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w z dnia [...], nie stwierdzającej u D. S. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm./, § 1 i 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65, poz. 294; ze zm./, w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. Nr 132, poz. 1115/ i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że sprawa choroby zawodowej D. S. była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w K., który wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję ówczesnego Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., który wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, kierując się zaleceniami zawartymi w w/w wyroku wszczął ponowne postępowanie administracyjne, które wykazało, że D. S. pracował w latach 1968 - 93 w A., B i C. w narażeniu na działanie ponadnormatywnego hałasu. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie diagnostyczno - orzecznicze przeprowadzone zostało dwuinstancyjnie przez upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia. W pierwszej instancji Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w dniu [...] wydał orzeczenie lekarskie PMLO numer [...] o braku podstaw do rozpoznania u D. S. zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Zdaniem organu, orzeczenie to zgodnie z art. 84 § 1 kpa miało cechy opinii biegłego, gdyż oparte było na wnioskach wynikających z przeprowadzonych badań i zawierało pełne, przekonywujące oraz jednoznaczne uzasadnienie, że stwierdzone uszkodzenie słuchu nie wykazuje związku przyczynowego z narażeniem na hałas. Nadto podkreślono w nim, że hałas jest czynnikiem fizycznym działającym w określonym miejscu oraz czasie i nie powoduje odległych w czasie skutków zdrowotnych, a postępujący u pacjenta charakter niedosłuchu, mimo ustania narażenia na hałas, świadczy o braku patologii ucha środkowego i przemawia za pozazawodową etiologią uszkodzenia słuchu. Ponieważ D. S. nie zgodził się z treścią orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, został skierowany do jednostki orzeczniczej II szczebla do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, gdzie w dniach [...] był hospitalizowany. W/w instytut po przeprowadzeniu specjalistycznych badań lekarskich, podtrzymał stanowisko orzecznicze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i wydał w dniu [...] ostateczne, mające zgodnie z art. 84 § 1 kpa cechy opinii biegłego orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u D. S. choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono na podstawie przeprowadzonych badań specjalistycznych oraz analizy porównawczej wyników badań wykonanych w latach od 1997r. do 2006r., że pozaślimakowy typ ubytku słuchu oraz jego wielkość, jako również asymetria uszkodzenia nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest możliwe tylko wówczas, gdy upoważniony zakład służby zdrowia rozpozna chorobę zawodową figurującą w wykazie chorób zawodowych, a przeprowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowanie dowiedzie występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego, którego następstwem jest rozpoznane schorzenie. W niniejszej sprawie brak jest pozytywnego orzeczenia lekarskiego, co wyklucza wydanie decyzji stwierdzającej u D. S. chorobę zawodową, pomimo występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu ich niezgodności z prawem. Skarżący zarzucił, że decyzja organu odwoławczego została oparta wyłącznie na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego podczas, gdy jego zdaniem, orzeczenia te nie mogą być podstawą do wydania niekorzystnej decyzji. Choroba zawodowa jest bowiem pojęciem prawnym, a nie medycznym i kwalifikacji prawnej choroby winien dokonać inspektor sanitarny, lekarze zaś nie rozstrzygają o istnieniu choroby zawodowej lecz stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny. Przy czym skarżący podkreślił, że w jego przypadku uszkodzenie słuchu zostało stwierdzone. D. S. wskazał, że ustawodawca przyjął domniemanie związku przyczynowego między określonym zagrożeniem a schorzeniem, czemu dał wyraz w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. /Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm./, gdzie figuruje jako choroba zawodowa - " uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Ponadto z materiału dowodowego jasno wynika, że pracował przeszło 20 lat w środowisku pracy, w którym narażony był na nadmierny hałas i doszło u niego do uszkodzenia słuchu, które ma związek przyczynowy z jego pracą i kwalifikuje się do uznania za chorobę zawodową. Wnoszący skargę dodał, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się m.in. rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego oraz sposób wykonywania pracy. W jego przypadku długotrwała praca w charakterze kierowcy samochodu ciężarowego spowodowała powstanie choroby zawodowej narządu słuchu. Precyzując swoje stanowisko na rozprawie skarżący domagał się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sądowego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że proces pogarszania słuchu po zakończeniu pracy w narażeniu wyklucza związek przyczynowy między narażeniem a rozpoznaną chorobą, ponieważ hałas może uszkadzać słuch jedynie w czasie i miejscu jego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania z sprawie zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. z 2002r. Nr 132, poz. 1115/ – postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej rozpoczęte przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionego rozporządzenia jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione, w związku z czym organy orzekały na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych /Dz. U nr 65, poz. 294 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem. Przepisy powyższego rozporządzenia szczegółowo regulują postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W czasie jego trwania nakazują organowi zebrać dokumentację dotyczącą zagrożeń występujących w środowisku pracy i przebiegu pracy zawodowej pracownika, przeprowadzić dochodzenie epidemiologiczne oraz dokonać oceny stanu zdrowia przez jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych /§ 4, 6, 7 rozporządzenia/. Dopiero na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego oraz wydanych orzeczeń lekarskich powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia /§ 10 ust. 1 rozporządzenia/. Za choroby zawodowe - zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia - uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, gdy zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W związku z takim uregulowaniem szczególna rola w postępowaniu przypada orzeczeniom lekarskim, wydanym przez uprawnione do orzekania jednostki orzecznicze, które nie tylko rozpoznają chorobę występującą u pracownika ale i stwierdzają, jaka jest przyczyna schorzenia. Podkreślić należy, że organ wydający decyzję jest związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyn. Oznacza to, że organy inspekcji sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie. Organy nie mają więc prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Dlatego też nie ma racji skarżący twierdząc, że wydane w jego sprawie opinie lekarskie nie mogą stanowić podstawy do wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Zwrócić należy uwagę, że ponieważ wspomniane orzeczenia lekarskie są w istocie opiniami biegłych, dlatego obowiązkiem organów było dokonanie oceny, czy zostały one wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu, czy nie są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i czy nie budzą zastrzeżeń co do rozpoznania choroby zawodowej.. W tym miejscu podkreślić należy, że z powodu braku takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia [...] uchylił wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy administracyjne nie wykonały ciążącego na nich obowiązku dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na których oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, co w konsekwencji spowodowało, że decyzje obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stwierdzić należy, że przy ponownym orzekaniu o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego organy, stosownie do art. 80 kpa oceniły wydane opinie placówek naukowych, skontrolowały, czy opinie lekarskie wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, w tym przypadku z zakresu uszkodzenia słuchu i czy opinie te były rzeczowo i przekonywająco uzasadnione. Badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wykazały u D. S. niedosłuch obustronny typu odbiorczego. Brak objawu wyrównania głośności obustronnie wskazuje na pozaślimakową lokalizację uszkodzenia słuchu, która jest nietypowa dla skutków szkodliwego działania hałasu. Zdaniem Instytutu badania audiometryczne wykonane w 1997 r. (3 lata po ustaniu narażenia na hałas ponadnormatywny) wykazały średnie ubytki słuchu (z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek) dla ucha prawego – 17dB, dla ucha lewego – 11dB. Stwierdzane wówczas ubytki słuchu, będące jedynie odchyleniem od normy (tzw. niedosłuch audiometryczny) nie spełniały kryteriów rozpoznania choroby narządu słuchu. Wykazany w aktualnie przeprowadzonych badaniach charakter oraz wielkość niedosłuchu są zgodne z wynikami badań uzyskanych przy wydawaniu opinii w Instytucie Medycyny Pracy dnia 20 lipca 2001 r. Nie stwierdzono istotnego pogłębiania się ubytków słuchu od 1997 r. – nadal jest to tzw. niedosłuch audiometryczny, który nie odpowiada pojęciu choroby zawodowej. Zdaniem Instytutu za uznaniem pozazawodowej przyczyny obniżenia ostrości słuchu przemawia zwłaszcza jego pozaślimakowa lokalizacja (potwierdzona brakiem obiektywnego objawu wyrównania głośności), która nie należy do skutków klinicznych działania hałasu. Niedosłuch spowodowany działaniem hałasu ma charakter ślimakowy, którego nie stwierdzono u skarżącego. Obie zatem jednostki orzecznicze w sposób zgodny i nie budzący już wątpliwości stwierdziły, że u skarżącego wystąpił niedosłuch audiometryczny, który nie odpowiada pojęciu choroby zawodowej. Organy dokonały oceny orzeczeń i wyciągnęły prawidłowe wnioski, które następnie uzasadniły, dlatego zaskarżonym decyzjom nie można zarzucić naruszenia prawa. Kolejny zarzut podnoszony przez skarżącego sprowadza się do twierdzenia, że skoro pracował on w warunkach nadmiernego hałasu a orzeczenia lekarskie wskazują, iż doznał uszkodzenia słuchu, to organy nie miały podstaw do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż przepisy prawa wprowadzają domniemanie związku przyczynowego między warunkami wykonywanej pracy, a stwierdzonym schorzeniem. Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. W przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie oraz, że praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie, lecz powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny /patrz wyrok NSA W-wa z 08.09.2005r. II OSK 7/05 LEX nr 192102/. Oznacza to, że domniemanie związku przyczynowego może być obalone dowodem przeciwnym, w szczególności poprzez wykazanie, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została ona spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. W przedmiotowej sprawie nie ustalono związku przyczynowego, na który powołuje się skarżący. O ile bowiem we wszystkich opiniach sporządzonych przez wymienione jednostki orzecznicze wskazywane jest wystąpienie u skarżącego niedosłuchu audiometrycznego, o tyle równocześnie stwierdzono w nich, że jego pozaślimakowa lokalizacja wyklucza związek przyczynowy między narażeniem na hałas a rozpoznanym niedosłuchem. W związku z tym stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonego - w sposób wyczerpujący - materiału dowodowego organy nie mogły stwierdzić u skarżącego występowania choroby zawodowej, a zawarty w skardze zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa jest nieuzasadniony. Należy podkreślić, że skarżący był pięciokrotnie badany przez specjalistów jednostek orzeczniczych i w żadnej z nich nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. Sąd nie stwierdził także, aby w toku postępowania naruszono przepis art. 10 kpa. Skarżący miał bowiem zapewniony czynny udział w postępowaniu, możliwość składania dowodów, został także zawiadomiony o zakończeniu prowadzonego postępowania. Brak jest także podstaw do uznania, iż organy prowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 kpa. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia wynikającej z art. 12 kpa zasady szybkości postępowania, to naruszenie to nie miało żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Z powyższych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.