II SA/Ke 473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz W. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...], znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania W. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z 6 marca 2013 r. odmawiającą wydania nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego do nieruchomości na działce o nr ewid. 675 położonej w miejscowości K., gm. S. poprowadzonego niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty W. z 31 sierpnia 2007 r. przez inwestora – Gminę S.. W uzasadnieniu Inspektor podał, że pismem z 19 października 2012 r. W. W. zwrócił się do PINB we W. o zbadanie sprawy i wydanie nakazu usunięcia przyłączy wodociągowych poprowadzonych niezgodnie z projektem przez teren jego działek o nr ewid. [...] w K., przez inwestora Gminę S.. Organ I instancji ustalił, że przyłącza wodociągowe do budynków na ww. działkach zrealizowane zostały na podstawie decyzji Starosty W. z 31 sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie S. pozwolenia na budowę wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K.. Organ stwierdził, że dokonano zmiany usytuowania (przebiegu) przyłącza wodociągowego do działki nr 675 w stosunku do wyznaczonego w projekcie. Obecny podczas oględzin przedstawiciel Gminy S. – J. K., przedłożył oświadczenie kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego o tym, że B. K., poprzedni właściciel działki nr ewid. [...] wyraził zgodę na położenie na jego działce przyłącza wodociągowego do nieruchomości na działce o nr ewid. 675, stanowiącej własność R. i Z. M.. B. K. oświadczył, że nigdy nie wyrażał zgody na zmianę usytuowania przyłącza. W. W. oświadczył, że obecnie jest współwłaścicielem działki gruntu numer ewid. [...]położonej w K., podtrzymał swój wniosek z 19 października 2012 r. oraz zażądał usunięcia przyłącza z jego działki podnosząc, że zostało wykonane niezgodnie z projektem, co w jego ocenie potwierdza otrzymana przez niego odpowiedź Starostwa Powiatowego we W. z 18 października 2012 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa, W. W. podniósł, że na poprowadzenie przyłączy wodociągowych przez teren jego działek o nr ewid. [...] i 499 w miejscowości K. nikt nie wyrażał pisemnej zgody. Przyłącza te zostały poprowadzone niezgodnie z zatwierdzonym projektem i decyzją Starosty W. z 31 sierpnia 2007 r. Potwierdzeniem tego jest pismo z 18 października 2012 r. Wydziału Architektury i Budownictwa skierowane do skarżącego, że na działkach nr [...] nie projektuje się sieci wodociągowych, ani przyłączy. W. W. wskazał, że brak jest opracowania projektu zmienionej trasy przyłączy i zatwierdzenia go przez Wydział Architektury i Budownictwa we W.. Ponadto skarżący zauważył, że kierownik budowy i inspektor nadzoru z ramienia inwestora popełnili rażące błędy, o jakich PINB we W. w ogóle nie wspomniał. Zarzucił, że w protokole odbioru końcowego zakończonej inwestycji wraz z przyłączami inspektor nadzoru stwierdził, że roboty zostały wykonane zgodnie z projektem technicznym, co, zdaniem skarżącego, jest nieprawdą. Wskazał, że kierownik budowy złożył nieprawdziwe jego zdaniem oświadczenia, że obiekt budowlany wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W. W. zwrócił uwagę, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji we W. nie odbierał wykonanej inwestycji pod kątem zgodności wykonania z projektem technicznym, tylko w protokole odbioru podpisał przejęcie inwestycji od inwestora – Gminy S., jako użytkownik mający nadzór nad utrzymaniem sprawności wykonanej inwestycji. W ocenie skarżącego inspektor nadzoru z ramienia Gminy S. odpowiedzialny był za prawidłowy nadzór nad realizacją inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym i decyzją z 31 sierpnia 2007 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor wskazał, że pozwolenie na budowę z 31 sierpnia 2007 r. udzielone dla inwestora – Gminy S. – obejmowało budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami do poszczególnych nieruchomości w miejscowości K., w tym również wykonanie przyłącza do budynku na działce nr 675, stanowiącej własność R. i. Z M.. W toku realizacji inwestycji wykonane zostało przyłącze do ww. budynku, które częściowo poprowadzone jest przez teren sąsiedniej działki o nr. ewid. [...], stanowiącej współwłasność W. W. oraz B. W.. Organ wyjaśnił, że do zawiadomienia z 3 czerwca 2008 r. o zakończeniu budowy wodociągu inwestor dołączył wszystkie dokumenty wymagane art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. protokół odbioru końcowego robót wykonanych na zadaniu inwestycyjnym "Budowa wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K., gm. S." sporządzony w dniu 14 marca 2008 r. oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Z wykazu wykonywanych przyłączy wodociągowych wynika, że w ramach ww. zadania zrealizowanego w okresie 2007/2008 r. wykonane zostało, dla działki R. M., przyłącze fi 40 o długości 92 m. Dokonując porównania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej sporządzonej przez geodetę uprawnionego w lutym 2008 r. z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę organ stwierdził, że przyłącze do nieruchomości o nr ewid. 675 wykonane zostało w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż przebiega również przez teren działki o nr ewid. [...], czego nie przewidywał ww. projekt, jednakże fakt ten, zdaniem organu, nie stanowi istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Inspektor wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, budowa przyłączy wodociągowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do art. 29a ww. ustawy może ona zostać zrealizowana także bez zgłoszenia – wówczas do budowy takiej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nadto wymagane jest sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle tego organ stwierdził, że budowa przyłącza wodociągowego jest dopuszczalna zarówno bez pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, o ile spełnia wymogi art. 29a Prawa budowlanego, co oznacza, że brak jest podstaw do kwestionowania tak zrealizowanego przyłącza. Organ wyjaśnił, że przyłącze wodociągowe jest zakwalifikowane do urządzeń związanych z obiektem budowlanym, tj. w tym przypadku obsługujących budynek usytuowany na działce nr ewid. [...] i z tego względu ewentualne wykonanie go bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie skutkuje jego rozbiórką na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, natomiast ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie regulowane są przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inspektor podniósł, że wykonane roboty budowlane związane z budową wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K. nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz obowiązującego na terenie gminy S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 28 marca 2006 r. uchwałą Rady Gminy S. nr XXXI/181/06. Organ zauważył, że kwestionowane przez skarżącego przyłącze dla działki nr ewid. 675 zostało odebrane przez Gminę S. i [...] we W., w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako umożliwiające eksploatację obiektu zgodnie z ich przeznaczeniem. Skargę na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W. W.. Zarzucił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięć organy obu instancji nie odniosły się do jego argumentów, tj.: 1. czy inwestycja "Wodociąg K." w zakresie przyłączy została wykonana i odebrana zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym i pozwoleniem na budowę; 2. czy w "dzienniku budowy" jest wpis o zmianie trasy przeprowadzenia przyłączy. Zarzucił, że poza stroną tytułową dokument ten nie zawiera żadnych wpisów co stanowi rażące zaniedbanie przepisów prawa budowlanego; 3. braku stanowiska ŚWINB w K. odnośnie konieczności opracowania mapy zmiany trasy przyłączy w świetle art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i zatwierdzenia jej przez Starostwo Powiatowe we W.; 4. braku stanowiska organów co do protokołu odbioru końcowego inwestycji, gdzie zostało potwierdzone wykonanie przyłączy zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę; 5. braku stanowiska ŚWINB w K. co do poświadczenia kierownika budowy na zgodność z projektem technicznym; 6. oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego nie zawierają daty, a w świetle oświadczenia ówczesnego właściciela działki nr [...] są nieprawdziwe; 7. stwierdzenia w protokole odbioru końcowego, że budowa wodociągu wraz z przyłączami zostały wykonane zgodnie z projektem technicznym. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że przyłącze do budynku na działce nr 675 zostało częściowo poprowadzone przez teren sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Wskazał, że całe przyłącze wraz z zaworem odcinającym przebiega przez działkę nr [...] na długości 92m. Podniósł, że w zakresie odstąpienia od projektu i warunków zatwierdzonej decyzji Gmina S., jako inwestor, powinna złożyć wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i taką zgodę uzyskać, czego nie zrobiła. W jego ocenie inwestycja w drastyczny sposób odbiega od projektu budowlanego i zatwierdzającej go decyzji nr 7/07 z 31 sierpnia 2007 r. W. W. zarzucił, że organy obu instancji nie skupiły się na prawidłowości oceny wykonania inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i decyzją z 31 sierpnia 2007 r. oraz przedstawionych przez niego w odwołaniu argumentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego, poprowadzonego niezgodnie z projektem budowlanym. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Sprawa została wszczęta na wniosek z dnia 19 października 2012 r. W. W., będącego współwłaścicielem nieruchomości nr [...], przez którą przyłącze stanowiące przedmiot sprawy zostało poprowadzone, mimo że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją administracyjną, takiego przebiegu przyłącza nie przewidywał. Organ nadzoru potwierdził w toku postępowania administracyjnego - na podstawie oględzin oraz projektu budowlanego - fakt zrealizowania przyłącza wodociągowego przez działkę nr [...], podczas gdy miało ono być poprowadzone przez działkę nr 675, stanowiącą współwłasność R. i Z. M., do znajdującego się tam budynku. Jak wynika z decyzji Nr [...] z dnia v r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (złożonej jako załącznik do skargi, brak jej w aktach administracyjnych) przyłącze to było jednym z wielu przyłączy realizowanych przez Gminę S. wraz z instalacją wodociągową w miejscowości K., gmina S.. Objęte było zatem pozwoleniem na budowę – decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r. W tym miejscu należy podnieść, że przyłącze wodociągowe, czyli "odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym" (art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858) może być realizowane w trzech formach: na podstawie pozwolenia na budowę, wówczas gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej; na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy) lub, pod pewnymi warunkami, na podstawie art. 29a ustawy. W tym ostatnim przypadku budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a do budowy stosuje się wówczas przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wymienione formy realizacji inwestycji, polegającej na budowie przyłącza są jednoznacznie wyodrębnione, a o ich wyborze decyduje inwestor. W sprawie niniejszej zostało prawidłowo ustalone przez organ nadzoru budowlanego, że przyłącze objęte było decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wodociągu wraz z przyłączami, co oznacza że inwestor wybrał pierwszy ze wskazanych wyżej sposobów realizacji inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty W. z dnia 31 sierpnia 2007 r. obejmowała bowiem całe zamierzenie budowlane. W tej sytuacji do budowy przyłącza wodociągowego oraz konsekwencji jego wykonania niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym możliwość legalizacji w trybie jej art. 51. Tymczasem organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "zmieszał" te formy realizacji inwestycji, uznając, że fakt wykonania przyłącza o odmiennym położeniu, niż według projektu zatwierdzonego decyzją z dnia 31 sierpnia 2007 r. nie ma istotnego znaczenia z uwagi na to, że dopuszczalne jest ono zarówno bez pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, o ile spełnia wymogi art. 29a ustawy, co oznacza brak podstaw do kwestionowania przez organ nadzoru budowlanego tak zrealizowanego przyłącza. Jednocześnie jednak organ nadzoru budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "ewentualne nieprawidłowości" regulowane są przepisami art. 50 i 51 ustawy, którego istotą jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Z ustaleń organu, przeprowadzonych w postępowaniu naprawczym wynika, że wykonane roboty budowlane związane z budową wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K., nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz obowiązującego na terenie gminy S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 28 marca 2006 r. uchwałą nr XXXI/181/06 Rady Gminy S.. Organ jednak nie zajął się w tym postępowaniu wykazaniem przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizował on przyłącze wodociągowe (działki nr [...] ), będące częścią większej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Należy podnieść, że nie chodzi w postępowaniu naprawczym o odebranie od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które dotyczy jedynie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy), lecz przedstawienie przez inwestora dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robot budowlanych. Jak wskazano w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznać jednak należy, że czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor taki tytuł posiada (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 755/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011r. wyraził pogląd, iż nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda, stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie to, czy ma on przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tezę tę, sąd orzekający w sprawie niniejszej, w pełni podziela. Zauważyć także należy, iż przepis art. 4 ustawy stanowi, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszystkich inwestycji budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie jest uprawnione stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący, który neguje uprawnienie inwestora do wykonania przyłącza na nieruchomości, będącej jego własnością, może uzyskać ochronę przysługującą temu prawu tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie dotyczy to oczywiście rozstrzygania przez organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych prawem budowlanym sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, to bowiem należy do sądów powszechnych. Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obu instancji podjęto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 500 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i zastosuje się do wskazań przedstawionych przez Sąd. Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie musi być podjęte z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, z zastosowaniem wykładni i stosowania art. 51 ustawy.