II SA/Ke 474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 474/19 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E.D. i A.D. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o warunkach zabudowy wydanej na wniosek C. W. dla dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych po 3 lokale mieszkalne w każdym z budynków, z garażami podziemnymi na działce numer ewidencyjny [...] obręb [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami A, B, C, D - A przy ulicy Z. w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu takiej decyzji organ II instancji stwierdził, że C. W. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Wniosek ten spełniał wymogi określone w artykule 52 ustęp 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z przepisami tej ustawy, ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia wszystkich warunków określonych w artykule 61 ustawy o planowaniu. Spełnienie tych warunków potwierdziła sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z paragrafem 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588), dalej rozporządzenie ws. nowej zabudowy. Zgodnie z § 3 ustęp 2 tego rozporządzenia analizie poddano w sprawie teren wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m. Zdaniem organu pierwszej instancji przy uwzględnieniu ustalonych przez ten organ parametrów dla nowej zabudowy lokalizacja planowanych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do trzech lokali mieszkalnych każdy nie naruszy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego, organ pierwszej instancji określił dla wnioskowanego przedsięwzięcia funkcję mieszkalną wielorodzinną jako spełnienie zasady kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że zabudowa o wnioskowanej funkcji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, to jest na działce numer [...] położonej przy ulicy Z. [...], jak również na działkach numer [...], ulica S. 12, nr działki [...], ulica S. 15a oraz nr [...], ulica Z. 6. Chociaż w dacie wzniesienia tych budynków stanowiły one zabudowę mieszkalną jednorodzinną o nie więcej niż 4 lokalach mieszkalnych, to w obecnym stanie prawnym stanowią one budynki mieszkalne wielorodzinne. Powoduje to, że wnioskowana funkcja mieszkalna wielorodzinna jest zgodna z funkcja występującą na tym obszarze. Organ II instancji stwierdził w dalszym ciągu, że zgodnie z prawem zostały w sprawie wyznaczone parametry nowej zabudowy dotyczące: - linii zabudowy budynku w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy Z., jako zgodne z artykułem 43 ustęp 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych; - stosunku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji od 0,30 do 0,41 przy udziale powierzchni biologicznie czynnej minimum 25% powierzchni terenu inwestycji; - szerokości elewacji frontowej, to jest od 7 do 9 m mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wszystkie te trzy parametry były przy tym w sprawie niesporne. Organ zaakceptował również ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Pierwszy w zakresie od 7 do 9 m mierzonych od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a drugie jako dach płaski przy całkowitej wysokości budynku do 9,5 m mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Oba ostatnio wymienione parametry, to jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, a ściślej jej element w postaci całkowitej wysokości budynku - były w sprawie sporne. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych o czterech lokalach mieszkalnych zwieńczonych dachami stromymi, wynoszą około 8 m na działce nr [...], około 9 m na działce nr [...], około 8 m na działce nr [...] i 10m na działce nr [...]. Na najbliższej działce sąsiadującej z przedmiotową od wschodu, oznaczonej numerem [...], zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości górnej krawędzi okapu elewacji frontowej wynoszącej około 3,5 m. Natomiast od strony zachodniej na działce numer [...]/2 usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 6 m. Wynika stąd, że wysokość istniejącej zabudowy tworzy uskok. W związku z tym stosownie do treści § 7 ustęp 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, dla wnioskowanego zamierzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z budynków od 7 metrów (co odpowiada średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków z dachami płaskimi w obszarze analizowanym) do 9 m (co stanowi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego o czterech lokalach zlokalizowanego na działce nr [...] graniczącej z terenem przedmiotowej inwestycji od strony południowej). Ustalona interwałowo wielkość tego parametru występuje w granicach obszaru analizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, to jest także na działce nr [...]. Odnośnie geometrii dachu organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych oraz wielospadowych, o kącie nachylenia połaci od 20 do 45 stopni. Główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym, jak i szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównej kalenicy dachu waha się od 6 do 12 m Całkowita wysokość budynków z dachami płaskimi wynosi od 5,5 do 9 m. W oparciu o takie ustalenia w nawiązaniu do wniosku inwestora ustalono geometrię dachu każdego z przedmiotowych budynków jako dach płaski przy całkowitej wysokości budynku do 9,5 m mierzonych od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Organ zauważył dodatkowo, że wysokość całkowita budynku położonego na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wynosi 12 m. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że czym innym jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a czym innym wysokość głównej kalenicy dachu. Są to dwa odrębne parametry zabudowy. W niniejszej sprawie w projekcie budowlanym oprócz wyżej wymienionych parametrów konieczne będzie uwzględnienie wymogów wynikających z Polskich Norm i warunków technicznych, w tym na przykład obowiązku zachowania koniecznych spadków dachów, celem odprowadzania wód deszczowych. Stąd ustalenie wysokości dla dachu płaskiego do 9,5 m przy równoczesnym założeniu wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 7 do 9 m - jest zasadne i wykonalne. Organ wyjaśnił dalej, że podnoszone w odwołaniu kwestie zacieniania, na etapie ustalania warunków zabudowy nie podlegają rozstrzygnięciu. Organ stwierdził też, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są wszystkie warunki określone w artykule 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu. W szczególności teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą zabudową gospodarczo-garażową, pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, położony jest zgodnie z wyciągiem z ewidencji gruntów na terenach oznaczonych w rejestrze gruntów symbolem B, to jest tereny mieszkaniowe. Zdaniem kolegium, wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy spełnia także wszystkie wymagania zawarte w artykule 54 ust. 1 pkt 1 do 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, ponieważ określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Stosownie do § 9 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, decyzja obejmuje części składowe, to jest część tekstową decyzji, część graficzną decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną. Na koniec organ zauważył, że postępowanie przez niego kontrolowane i prowadzone jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że organ rozpatrujący taki wniosek obowiązany jest wydać decyzję negatywną lub pozytywną. Jeżeli przy tym wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymaganiom wynikających z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Odmówić ustalenia warunków zabudowy może natomiast wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Jednak decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustalając wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja oraz wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W skardze na tę decyzję A.D. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na skutek ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób prowadzący do stworzenia nowego ładu przestrzennego w szczególności przez nie kontynuowanie dotychczas istniejącej funkcji w postaci zabudowy jednorodzinnej, przy jednoczesnym błędnym przyjęciu, że istniejące w sąsiedztwie budynki stanowią budynki wielorodzinne; - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, przez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących wyliczenia powierzchni zabudowy poprzez błędne ustanowienie wskaźnika 0,41 pomimo przyjęcia, że średni wskaźnik na przedmiotowym terenie wynosi 0,27; - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku poprzez błędne wyliczenie tej wysokości od 7 do 9 m, zamiast 7 m; - § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez nieprawidłowe wyznaczenie geometrii dachu projektowanego budynku, która powinna wynosić 7,5 m a nie 9 m. Skarżący zarzucił też naruszenie artykułu 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wydaniu decyzji mającej cechy dowolności rażąco naruszającej powołane przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zmiana przez ustawodawcę definicji budynku jednorodzinnego polegająca na ograniczeniu ilości mieszkań w takim budynku z czterech do dwóch, nie upoważnia organu administracji państwowej, ani żadnego urbanisty, do automatycznej zmiany charakteru zabudowy danego terenu. Budynki stwierdzone w obszarze analizowanym powstały bowiem na osiedlu domów jednorodzinnych jako jednorodzinne i nadal mają taki charakter i funkcjonują w obrocie prawnym jako obiekty jednorodzinne. W konsekwencji skarżący wyraził pogląd, że w obszarze analizowanym wbrew ustaleniom organów obu instancji nie ma budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Następstwem błędnego ustalenia co do istnienia takich budynków było wadliwe określenie powierzchni zabudowy. Pomimo bowiem tego, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wyniósł 0,27, to w decyzji ustalono ten wskaźnik na poziomie od 0,30 do 0,41 powołując się na średni wskaźnik dla budynków wielorodzinnych, które w obszarze analizowanym nie istnieją. Nawet jednak przy przyjęciu istnienia budynków wielorodzinnych wskaźnik ten winien wynosić 0,30. Przyjęcie wskaźnika na poziomie 0,41 nie znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach i ma na celu jedynie umożliwienie wnioskodawcy realizacji spornej inwestycji. Uzasadniając zarzuty dotyczące błędnego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku autor skargi podniósł, że wysokość ta w sąsiedztwie przedmiotowej działki tworzy uskok, zaś średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 6,60 m. Taka więc wysokość powinna zostać określona w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wnioskodawca określił, że budynki mają mieć dachy płaskie. Natomiast zgodnie z uzasadnieniem decyzji, średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej w budynkach z dachami płaskimi wynosi 7 m i jest to maksymalna wysokość, która odpowiada powołanemu rozporządzeniu. Organ sztucznie zawyżył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustanawiając ją w decyzji na poziomie od 7 do 9 m, przytaczając do analizy wysokość okapu w budynkach z dachem skośnym, których nie ma we wniosku inwestora. Z uwagi na powyższe nieprawidłowości błędnie ustalono też geometrię dachu, a w szczególności niezgodnie z paragrafem 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Zważywszy na błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, błędnie ustalono też wysokość budynku z dachem płaskim. Fizycznie nie da się bowiem wybudować budynku o wysokości górnej krawędzi elewacji na poziomie 7 m z dachem płaskim na wysokości 9,5 m. Wysokość powinna wynosić 7,5 m. Skarżący podkreślił przy tym że na obszarze analizowanym nie ma budynku z dachem płaskim o trzech kondygnacjach nadziemnych, a na budowę takiego właśnie budynku pozwala przyjęcie wysokości 9,5 m. Powyższe niewątpliwie pozwala na realizację obiektów które nie są charakterystyczne dla otoczenia i tym samym naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa. Na koniec skarżący zauważył, że nie jest wiadome, jakimi przesłankami kierowały się organy obu instancji godząc się na posadowienie dwóch budynków wielorodzinnych na osiedlu o jednorodnej tkance urbanistycznej od lat zakorzenionej w przestrzeni miejskiej jako jednorodzinnej. Nie ulega wątpliwości, że w ten sposób organy doprowadzą do zniszczenia wartości planistycznej i urbanistyczne oraz do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach z dnia 23 sierpnia 2019 r. i z 6 września 2019 r. skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie swych sformułowanych w skardze zarzutów, w tym w szczególności dotyczących wykazania, że na obszarze analizowanym nie ma budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, gdyż te które za takie mają uchodzić, nie spełniają wymogów, jakie zgodnie z rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019.1065 t.j. ze zm.) powinny spełniać zwłaszcza w zakresie dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych, lokalizacji śmietników, wymogów ewakuacyjnych stawianych klatkom schodowym oraz wysokości balustrad i prześwitów wypełnienia. W związku z tym planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Skarżący dodatkowo zarzucił, że w wykonanej analizie i w odpowiedzi na skargę nie wykazano, które budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie i które z nich posiadają całkowitą wysokość budynku na poziomie 9,5 m. Skarżący stwierdził przy tym, że oględziny terenu nie potwierdzają powyższego, ponieważ budynki z dachami płaskimi to typowe wille z lat 80-tych o wysokości zdecydowanie niższej niż 9,5 m. Stąd stwierdzenie, że całkowita wysokość budynków z dachem płaskim w obszarze analizowanym wynosi od 5,5 do 9,5 mnie zostało poparte przykładami i nie polega na prawdzie. Ponadto oględziny gruntu pozwalają na ustalenie, że wszystkie budynki posadowione po stronie ulicy Z. , na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, mają dachy skośne, a po drugiej stronie ulicy Z., tj. na wprost planowanej inwestycji znajdują się dwa budynki z dachami płaskimi, ale są to typowe niskie domki jednorodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć tylko niektóre podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji określonej w zmienionym i skorygowanym w toku postępowania wniosku jako budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (po 3 lokale mieszkalne w każdym z budynków) z garażami podziemnymi, na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ulicy Z. w K. Wydając taką decyzję organ działał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018.1945 t.j. ze zm.), dalej ustawa o planowaniu, a w szczególności na podstawie art. 61 ust. 1 tej ustawy, ustanawiającego przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie (bądź nie) przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 organ winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu. W myśl pierwszego z tych przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1/ wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2/ walory architektoniczne i krajobrazowe; 3/ wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4/ wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5/ wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6/ walory ekonomiczne przestrzeni; 7/ prawo własności; 8/ potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9/ potrzeby interesu publicznego; 10/ potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Z kolei art. 6 ust. 2 stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie można również tracić z pola widzenia definicji ładu przestrzennego, który rozumiany jest w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wymienione warunki nie zostały spełnione w istotnej części. Przede wszystkim analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w sprawie na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, została sporządzona w sposób uniemożliwiający powołanie się na nią w celu wykazania możliwości wyznaczenia innych parametrów planowanej, nowej zabudowy, niż wynikające z przepisów tego rozporządzenia określających standardowy sposób ich wyznaczenia. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia ws. wymagań nowej zabudowy, dopuszcza się inne wyznaczenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy dotyczących obowiązującej linii i powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowe, niż by to wynikało z kryteriów, o jakich mowa w § 4 ust. 1 – 3, w § 5 ust. 1, w § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 – 3 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Odstępstwo od parametrów średnich, winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie obie sporządzone analizy ograniczały się do wskazania skrajnych i średnich wartości poszczególnych analizowanych parametrów zabudowy występującej na analizowanym obszarze, przy czym w związku z zakwalifikowaniem części z analizowanych działek jako zabudowane budynkami wielorodzinnymi, niektóre z ustalonych w analizie parametrów zostały podane dla takiego właśnie rodzaju zabudowy. Nie ma jednak w tych analizach jakiegokolwiek wyjaśnienia, jakie i ewentualnie dlaczego dopuszczalne są odstępstwa od tych parametrów nowej zabudowy, które wynikają z przepisów rozporządzenia ws. nowej zabudowy. Takich wyjaśnień nie ma również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Powołanie się bowiem tylko na przepisy rozporządzenia ws. nowej zabudowy stwierdzające, że dopuszcza się wyznaczenie innego parametru nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, tj. na przepisy §5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia oraz na wniosek strony, nie jest wystarczające dla odstąpienia od przepisów. Ustalenie w zaskarżonych decyzjach parametrów planowanej zabudowy dotyczących: powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, opartych na sporządzonych w sprawie analizach urbanistyczno-architektonicznych obarczonych wskazanymi wyżej wadami, stanowiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy również zwrócić uwagę na kolejną, niedostrzeżoną przez organy administracji wadliwość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej z września 2018 r. (k. 61-63 akt administracyjnych). Jej autor stwierdzając spełnianie przez planowaną inwestycję warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu stwierdził, że położenie planowanej inwestycji na obszarze, w którym znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (...) usługowej, mieszkalno-usługowej oraz mieszkalnej wielorodzinnej (o czterech lokalach mieszkalnych), pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) – "dla jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o maksymalnie czterech lokalach mieszkalnych zlokalizowanego na działce". Tymczasem przedmiotem wniosku po jego zmianie i korekcie dokonanej w toku postępowania, była budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (po 3 lokale mieszkalne w każdym z budynków) z garażami podziemnymi, na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ulicy Z. w K. Oznacza to, że treść analizy, na którą powołano się w skardze, co najmniej w przytoczonym fragmencie nie dotyczy takiej inwestycji, jaka w zamyśle inwestorów ma powstać. W zaskarżonej decyzji znalazło się również szereg dalszych naruszeń przepisów rozporządzenia ws. nowej zabudowy dotyczących poszczególnych ustalonych w sprawie parametrów, przy czym brak zarzutów skargi co do niektórych z tych naruszeń nie ograniczał możliwości skontrolowania decyzji w tym zakresie przez Sąd z urzędu, skoro stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyznaczając obowiązującą linię nowej zabudowy w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. Z. , organy obu instancji powołały się na przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który jako przepis odrębny, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. nowej zabudowy powinien przesądzić o wynikającej z niego 6-metrowej odległości wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Organy obu instancji nie dostrzegły jednak, że w zaistniałej w sprawie sytuacji, którą same organy ustaliły, przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia ws. nowej zabudowy nie przesądzał usytuowania wyznaczonej linii nowej zabudowy. Organy ustaliły bowiem, że działka położona względem działki inwestorów od strony wschodniej, za drogą wewnętrzną nr 755, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w odległości ok. 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Z. , a sąsiadujący od zachodu z działką inwestorów budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr [...]/2 wybudowany jest w odległości ok. 5,5 m od wspomnianej zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest niezgodne z wymogiem sytuowania obiektów w minimalnej odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych określonym w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organy zapomniały jednak o dyspozycji norm zawartych w § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, które w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (tj. tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), wymagają ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy dopuszczają wtedy, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tymczasem możliwość taka nie tylko nie wynika ze sporządzonej w sprawie analizy (gdyż kwestią tą w analizie w ogóle się nie zajęto), ale nawet organy obu instancji w ogóle nie powołały się na potrzebę odstąpienia od wynikającej z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, linii nowej zabudowy. Odnośnie pozornej kolizji pomiędzy normami wynikającymi z § 4 ust. 2 i ust. 3 tego rozporządzenia należy zauważyć, że odległość linii nowej zabudowy wynikająca z § 4 ust. 3, a także ust. 4 rozporządzenia, oczywiście nie może naruszać linii tej zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Skoro jednak rozważany w sprawie przepis odrębny, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje minimalną, a nie ścisłą odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych, a § 4 ust. 3 przewiduje w okolicznościach sprawy odległość większą od tej minimalnej, to nie można z powołaniem się na taki przepis odrębny ignorować wymogu zachowania większej odległości, niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oczywiście, ta większa odległość może być obniżona w razie niewadliwego zastosowania normy z § 4 ust. 4 rozporządzenia, bez naruszania jednak minimalnej odległości wynikającej z przepisu odrębnego. Jak to już jednak wyżej wspomniano, organy nie dostrzegły potrzeby zastosowania tego ostatniego przepisu, w związku z czym nie było w sprawie dopuszczalne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Z. . Kolejne naruszenie prawa materialnego popełnione przez organy administracji dotyczyło wyznaczenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej. Orzeczone w decyzji Prezydenta Miasta i utrzymane w mocy przez SKO ustalenie szerokości elewacji frontowej dla każdego z budynków, określone zostało od 5,5 m do 8,5 m. Z ustaleń tych samych decyzji dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że dotyczą one dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Z korekty wniosku inwestorów z dnia 15 czerwca 2018 r. (k. 42 akt administracyjnych) wiadomo natomiast, że planowana zabudowa ma dotyczyć "2 budynków mieszkalnych, jako segmentów bliźniaczych o 3 kondygnacjach nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej każdy z klatkami schodowymi i windami". W związku z takim określeniem przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie może być wątpliwości, że wyznaczona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej planowanych budynków nie będzie wynosiła 5,5 do 8,5 metra, ale w istocie 11 do 17 metrów. Wynikającym z treści art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu celem określania w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej, jest między innymi uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne), w tym urbanistyki i architektury. Takie wymogi powodują, że planowane przez inwestorów, dwa zbliźniaczone budynki muszą być traktowane pod względem rzeczywiście tworzonej przez nie elewacji frontowej nie jako dwa budynki, ale jako tylko jeden. Ponieważ podwaja to wyznaczone w zaskarżonej decyzji parametry szerokości ich elewacji frontowej, ocena czy taka szerokość stanowić będzie kontynuację tego parametru na obszarze analizowanym, powinna uwzględniać taką podwojoną szerokość. Tymczasem organy obu instancji tego nie uczyniły, w konsekwencji czego dopuszczona w zaskarżonej decyzji rzeczywista szerokość elewacji frontowej planowanych budynków, tj. 17 metrów, nie wynika ze sporządzonej w sprawie analizy. Oznacza to, że wymóg określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia ws. nowej zabudowy - nie jest spełniony. Również średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosząca, według ustaleń organu, 13,7 m, nie została uwzględniona przy wyznaczaniu wielkości tego parametru dla nowej zabudowy, i to nawet przy wzięciu pod uwagę dopuszczonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy 20% tolerancji. Dlatego wyznaczona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, nie mogła zostać zaakceptowana. Wskazane wyżej, popełnione przez organy obu instancji naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a także wynikłe z tych naruszeń braki w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Nie były natomiast zasadne pozostałe przedstawiane w sprawie zarzuty i wątpliwości. Zasadniczą kwestią sporną było w sprawie ustalenie, czy planowana inwestycja polegająca na budowie między innymi budynków mieszkalnych wielorodzinnych, rzeczywiście stanowi kontynuację funkcji realizowanej przez zabudowę istniejącą na przeanalizowanym w sprawie obszarze. Podzielając pozytywną odpowiedź na to pytanie i zarazem poglądy organów administracji, Sąd kierował się następująca argumentacją. Zgodzić się należy z organem II instancji o ile twierdzi, że stwierdzone na obszarze analizowanym budynki położone na działkach nr [...], [...], [...] i [...] i pod adresami: ul. Z. [...], ul. S. 12, ul. S. 15A i ul. Z. 6, mają w obecnym, mającym w sprawie zastosowanie stanie prawnym - funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że ocena charakteru tych budynków powinna opierać się na stanie prawnym, który istniał w dacie ich powstawania, a nie obecnym. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy kontynuacji funkcji zabudowy, która w dacie rozpatrywania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy rzeczywiście istnieje. Nie chodzi tu o funkcję istniejącą w przeszłości, w szczególności w dacie wznoszenia istniejących na analizowanym obszarze obiektów budowlanych, które mogą być przecież wzniesione w bardzo odległych czasach i w zupełnie odmiennych od obecnych realiach architektoniczno-urbanistyczno-budowlanych. Jeżeli ustawodawca zmienia kwalifikację danego rodzaju budynków, to oznacza to, że ich nowa funkcja zostaje dopuszczona do realizacji na tym obszarze. Skoro tak, to w oczywisty sposób może ona też być kontynuowana na działkach sąsiednich. Nie ma racjonalnych argumentów, i skarga też ich nie wskazuje, które pozwalałyby na realizowanie nowej, w okolicznościach sprawy wielorodzinnej funkcji mieszkalnej w już istniejących na danym obszarze obiektach, a zabraniałyby jej realizowania w obiektach nowo wznoszonych po sąsiedzku. Podnoszona przez skarżących kwestia domniemanego nieodpowiadania przez budynki położone na analizowanym w sprawie obszarze przy ulicy Z. [...] i Z. 6, szczegółowym przepisom, jakie stawia się budynkom wielorodzinnym, nie może mieć dla sprawy istotnego znaczenia, gdyż może ewentualnie dotyczyć problematyki z zakresu prawa budowlanego, w szczególności utrzymania obiektów budowlanych, (czym zajmują się organy nadzoru budowlanego), a nie z zakresu planowania przestrzennego. Poza powyższą argumentacją Sąd podziela dominujący obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19). Ponadto Sąd podziela pogląd, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07). Taka wykładnia przepisów ustawy o planowaniu powoduje, że nawet gdyby okazało się, że na analizowanym w sprawie obszarze funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie występuje, gdyż istnieje tam tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to i tak nie można by twierdzić, że na takim obszarze niedopuszczalna jest budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego. Zabezpieczeniem wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którego uwzględnianie jest naczelnym celem planowania przestrzennego (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17), są wówczas regulacje znajdujące się w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i w wydanym na podstawie delegacji znajdującej się w art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzeniu ws. nowej zabudowy. Regulacje te nakazują bowiem przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy, kontynuację nie tylko funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania takiej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Konsekwencją powyższych rozważań co do dopuszczalności – co do zasady - realizacji na objętej wnioskiem działce zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jest niezasadność zarzutów skargi dotyczących powierzchni nowej zabudowy, przy uwzględnieniu oczywiście powyższych uwag dotyczących wadliwości sporządzonych w sprawie analiz urbanistyczno-architektonicznych i opartych na nich decyzji. Skoro w sprawie należy przyjmować, że na obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkaniowe wielorodzinne, to może okazać się uzasadnione odwoływanie się przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, do średniego wskaźnika dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Jeżeli wynikałoby to z poprawnie sporządzonej analizy, o czym była już wyżej mowa, to może się też okazać dopuszczalne wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, niż wynikający ze średniego wskaźnika stwierdzonego na obszarze analizowanym. Pozwala bowiem na to dyspozycja normy zawartej w § 5 ust. 2 rozporządzenia ws. nowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należy powtórzyć, że zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia ws. nowej zabudowy, dopuszcza się wyznaczenie innej tej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołanie się więc na analizę, która odpowiada wymaganym prawem wymogom, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione, może – co do zasady – uzasadniać odstąpienie od średniej wielkości wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych występujących na obszarze analizowanym. Nie jest zasadny również zarzut skargi dotyczący geometrii dachu, a ściślej wysokości głównej kalenicy dachu planowanej zabudowy. Określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 7 do 9 m, przy równoczesnym określeniu dachu jako płaskiego i całkowitej wysokości budynku do 9,5 metra, nie oznacza dopuszczenia wybudowania budynku, którego fizycznie wybudować się nie da, jak to ujęto w uzasadnieniu skargi. Skoro bowiem płaski dach wymusza wynikający z Polskich Norm konieczny spadek tego dachu w celu odprowadzenia wód opadowych o takim tylko kącie, który będzie powodował różnicę pomiędzy wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, a wysokością głównej kalenicy o wartości 0,5 metra, to przy zaprojektowaniu budynków, w których górna krawędź elewacji frontowej będzie znajdowała się na wysokości 7 metrów, oczywiście niedopuszczalne będzie zaprojektowanie budynku, którego główna kalenica będzie wyższa niż 7,5 metra. Taki wniosek nie jest w żadnym razie sprzeczny z określeniem w zaskarżonych decyzjach wysokości głównej kalenicy na poziomie do 9,5 metra, skoro w przedziale "do 9,5 m" mieści się również wysokość 7,5 metra. Odnosząc się do podniesionego w pismach skarżącego z 23 sierpnia i z 6 września 2019 r. zarzutu błędnych ustaleń faktycznych co do parametrów (szczególnie wysokości i geometrii dachów) budynków znajdujących się na obszarze poddanym analizie, należy zauważyć, że tego typu zarzut powinien zostać złożony w toku postępowania administracyjnego, czego skarżący jednak nie uczynił. Przede wszystkim jednak zarzut taki powinien być dobrze udokumentowany, skoro zmierza do podważenia ustaleń opartych na analizie sporządzonej przez upoważnione do tego osoby, obejmującej określenie precyzyjnych parametrów wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze analizowanym, w tym ich wysokości i geometrii ich dachów. Samo twierdzenie strony skarżącej i powołanie się na oględziny, co do których nie wiadomo, kto, kiedy i w jakim trybie je przeprowadził, czy ma przeprowadzić, w żadnym razie nie mogą wystarczyć dla podważenia ustaleń organów administracji. Niemniej, w związku z uchyleniem przez Sąd decyzji organów obu instancji, skarżący będzie miał ponownie możliwość składania wszelkich wniosków dowodowych, w tym również zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych organów administracji dotyczących parametrów budynków znajdujących się na obszarze poddanym analizie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ten przede wszystkim przeprowadzi na obszarze wyznaczonym wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ponowną, wolną od wykazanych wyżej wad analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Następnie, stosownie do jej wyników wyda właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego w sprawie wniosku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.