II SA/Ke 474/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 lipca 2025 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2025 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy C. z 28 maja 2025 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży w miesiącu maju 2025 r. w kwocie 200,00 zł jednorazowo. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji A. K. podniósł, że zwrócił się o pomoc w formie zasiłku okresowego, a wydano decyzję o przyznaniu mu zasiłku celowego. Wskazał, że ponosi wydatki na odpady komunalne, gaz i leki. Ma 69 lat i żadnej pomocy od nikogo, w miejscu zamieszkania nie ma wody i prądu, jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Kolegium powołało się na treść art. 7 pkt 1, 4 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") i wyjaśniło, że zarówno zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący ze względu na swoją sytuację życiową spełnia kryteria przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z przeprowadzonego 8 maja 2025 r. wywiadu środowiskowego z udziałem skarżącego wynika, że jest bezdzietnym kawalerem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wiadomo również, że skarżący nie posiada dochodu, korzysta z pomocy społecznej od wielu lat. Do 8 kwietnia 2025 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Nie ma schorzeń przewlekłych. Kolegium podkreśliło, że udzielając świadczenia z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji. Organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Dalej Kolegium wskazało, że w piśmie z 7 lipca 2025 r. organ I instancji przedstawił informację o liczbie osób, którym przyznał świadczenia. Wyjaśnił, że w miesiącu maju 2025 r. przyznał pomoc w formie zasiłku celowego dla 9 środowisk. Jedna osoba samotnie gospodarująca otrzymała świadczenie w wysokości 300,00 zł, 1 osoba otrzymała zasiłek celowy w kwocie 200,00 zł, 4 osoby prowadzące jednoosobowe gospodarstwa domowe otrzymały świadczenie w kwocie po 150,00 zł oraz 1 osoba otrzymała świadczenie w kwocie 54,38 zł. Organ wskazał, że świadczeniobiorcy pomocy w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku celowego w formie niefinansowej, borykali się z problemem ubóstwa, długotrwałej choroby, bezrobocia czy niepełnosprawności, a wysokość przyznanego świadczenia podyktowana była ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponował organ. W uzupełnieniu ww. wyjaśnień organ wskazał, że zasiłek celowy w kwocie 300,00 zł został przyznany osobie po hospitalizacji, w stałym leczeniu specjalistycznym, która z uwagi na stan zdrowia nie może zarejestrować się w PUP, czy podjąć pracy zawodowej. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Kolegium stwierdziło, że zasługują one na uwzględnienie. W tych warunkach brak jest podstaw aby zarzucić, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Organ ten nie pozostawił wnioskodawcy bez pomocy społecznej, ale przyznał mu zasiłek celowy w granicach swoich możliwości. Otrzymał on zasiłek celowy w wyższej kwocie aniżeli pozostałe 7 środowisk. Z przedstawionej analizy organu pomocy społecznej wynika, że pomoc finansowa dla skarżącego była uzależniona od możliwości finansowych organu, który musi bardzo rozważnie dysponować środkami pieniężnymi, by móc zabezpieczyć podstawowe potrzeby wszystkich potrzebujących i aby środki te wystarczyły na cały rok. Wysokość pomocy uzależniona była przede wszystkim od środków finansowych, którymi dysponował w dacie wydania decyzji, od zgłaszanej potrzeby, jak również od konkretnej sytuacji materialno-bytowej osoby /rodziny/ zwracającej się o pomoc. Nadto organ wskazał, żw w okresie od maja 2025 r. do sierpnia 2025 r. stronie została udzielona pomoc w formie świadczenia rzeczowego w postaci talonów żywnościowych na kwotę 190,00 zł miesięcznie oraz, że skarżący systematycznie korzysta ze wsparcia organu. Kolegium oceniło, że MGOSP w C. wspiera skarżącego w miarę posiadanych możliwości finansowych. W nawiązaniu do treści odwołania Kolegium wskazało, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią ubiegających się, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Z treści odwołania wynika, że w ocenie "odwołującej" kwota udzielonej pomocy może być niewystarczająca do zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, jednak wynika to z faktu, że osób oczekujących na pomoc jest wiele, natomiast gmina dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na ten cel. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, że z treści wniosku z 6 maja 2025 r. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wynika, że strona zwróciła się m.in. o przyznanie zasiłku finansowego i w tym przedmiocie było prowadzone postępowanie. Natomiast z protokołu wywiadu środowiskowego istotnie wynika, że strona oczekuje przyznania zasiłku okresowego. W związku z tym Kolegium poinformowało, że w przypadku braku decyzji w tym zakresie stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. A. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podniósł, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, ponieważ zwrócił się do ośrodka pomocy społecznej z prośbą o przyznanie mu zasiłku okresowego. Zdaniem skarżącego, ustalenia organu nie są prawdziwe. Wskazał, że wnioskowanego świadczenia pieniężnego potrzebuje, aby zapłacić za: odpady komunalne za dwa miesiące w kwocie 52 zł, leki, gaz w kwocie 85 zł. Dodał, że jego dom wymaga remontu, nie ma prądu ani wody. Jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Wniósł o pozytywne załatwienie jego skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Podstawę prawną rozstrzygnięć podjętych w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W art. 36 pkt 1 ustawa ta klasyfikuje świadczenia z pomocy społecznej na świadczenia pieniężne, którymi są m.in.: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie. Z kolei stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. W okolicznościach tej sprawy nie było wątpliwości, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego. Spór koncentruje się natomiast w sposobie załatwienia przez organy orzekające wniosku skarżącego o przyznanie takiej pomocy, a w konsekwencji ustalenia przez te organy przedmiotu prowadzonego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w wydanych decyzjach obu instancji. Zauważyć należy, że z art. 102 ust. 1 u.p.s. wprost wynika, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej. Zatem zasadą jest, że wszczęcie przez organ postępowania i następnie wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wymaga jednoznacznego wystąpienia przez osobę zainteresowaną z wnioskiem o jego przyznanie. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie osoby jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie ustalić jego treści, ani też prowadzić postępowania administracyjnego i wydać rozstrzygnięcia w innym przedmiocie czy zakresie, niż wynika to z wniosku osoby. Wymaga też podkreślenia, że organ w żadnym wypadku nie jest też uprawniony do narzucania osobie treści wniosku wbrew jej woli (zob. przykładowo wyroki: WSA we Wrocławiu z 14 maja 2019 r., IV SA/Wr 16/19; WSA w Opolu z 13 maja 2014 r., II SA/Op 136/14 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Natomiast kwalifikacja żądania strony w aspekcie rodzaju określonych ustawą świadczeń z pomocy społecznej jest determinowana obowiązującymi przepisami prawa oraz precyzją jego sformułowania przez stronę we wniosku kierowanym do podmiotów realizujących zadania pomocy społecznej. Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że 6 maja 2025 r. skarżący złożył w MGOPS w C. wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku "finansowego" (pierwotnie wpisano "okresowego", co skreślono). W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z udziałem skarżącego 8 maja 2025 r. w rubryce B. formularza – "Potrzeby i oczekiwania osoby lub rodziny zgłoszone podczas przeprowadzenia wywiadu" wskazano, że "podczas wywiadu środowiskowego klient poprosił o talony żywnościowe do "Delikatesy Centrum" w C. oraz zasiłek okresowy." Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący wnosił o przyznanie mu świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego. Jeżeli organ powziął wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy, to mógł i powinien zwrócić się do strony o jego sprecyzowanie. Tymczasem organ rozpoznając tak sformułowany wniosek strony, uzupełniony w trakcie wywiadu środowiskowego, wydał decyzję w przedmiocie przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży. Organ dokonał więc nieuprawnionej modyfikacji żądania skarżącego, samodzielnie ustając jego treść, prowadził postępowanie administracyjne i wydał rozstrzygnięcie w innym przedmiocie, niż wynika to z wniosku skarżącego. Kolegium natomiast utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaaprobowało taki sposób załatwienia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej, odnosząc się do uznaniowego charakteru decyzji wydawanych w tym zakresie. Argumentacja zaskarżonej decyzji odnosi się do zasadności przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup odzieży, o który nie wnosił i skupia się na kwestii wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego. Odwołanie A. K. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do treści jego żądania. Odwołujący wyraźnie wskazał "zwróciłem się o pomoc do opieki społecznej o zasiłek okresowy. Wydano mi decyzję i przyznano mi zasiłek celowy na miesiąc maj na zakup odzieży". Odnosząc się do powyższego Kolegium poinformowało, że w przypadku braku decyzji w tym zakresie (zasiłku okresowego) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że organy orzekające nie miały podstaw do wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., skoro nie takiej formy pomocy dotyczył wniosek strony. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że wydając zaskarżone decyzje, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 102 ust. 1 u.p.s., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda rozstrzygnięcie, które w sposób należyty uzasadni.