II SA/Ke 475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2010 r.[...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata S.S. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku E. R., ustalił warunki zabudowy działek nr ew. 1035/1 i 1552/1, położonych w miejscowości M., gmina S., dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową więźby dachowej. W pkt 1-3 tego rozstrzygnięcia wyszczególniono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji poprowadzono między literami ABCDEFG na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Organ dokonał stosownych uzgodnień oraz przeprowadził wymaganą analizę (część graficzna i tekstowa), uznając przy tym, że w niniejszej sprawie zostaną spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. wskazał, iż organ nie poczynił ustaleń dotyczących przebiegającej koło domu inwestorów ścieżki, stanowiącej mienie gromadzkie, która prowadzi do jego pól. Ponadto wskazał, że inwestorzy założyli stadninę koni i wybudowali koło jego studni gnojownik. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano ponadto, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono – stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) – wymaganą analizę, odnosząc się do parametrów obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne realizowane będzie w ramach zabudowy zagrodowej. Jednak z uwagi na to, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy (2,36 ha) nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego występującego w gminie S. (3,98 ha), w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 9.09.2010r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zakwestionowanej decyzji, iż nie uwzględnia zasady "dobrego sąsiedztwa", wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Ponadto wskazano, iż planowana rozbudowa budynku inwestorki nie spełnia wymagań w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Spowoduje bowiem znaczne ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z nieruchomości zgodnie z ustalonymi w tym zakresie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na wstępie godzi się podnieść, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z kolei z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do przepisów art. 54 pkt 1 – 3 w związku z art. 64 ust. 1 niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie: 1) rodzaju inwestycji; 2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] (k. 51) odpowiada stawianym przez nie wymogom. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem szczegółowo rodzaj inwestycji – rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową więźby dachowej (pozycja 1), określając jednocześnie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pozycja 2). W ramach tych ostatnich zawarto wymogi dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi (lit. b) oraz ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (lit. c). Rozstrzygnięto kwestię braku wymagań co do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b) i ustalono wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich (lit. d). Z kolei pod pozycją 3 określono linie rozgraniczające teren inwestycji, poprzez stwierdzenie, iż oznaczono je kolorem czarnym i literami ABCDEFGH na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (załącznik graficzny – k. 18). Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione wszystkie w/w przesłanki, co prawidłowo stwierdziły organy administracji publicznej. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne realizowane będzie w ramach zabudowy zagrodowej. Jednak z uwagi na to, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy o powierzchni 2,36 ha nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego występującego w gminie S., które wynosi 3,98 ha (k. 15), w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym miejscu przytoczyć należy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Analiza materiałów zawartych w aktach sprawy dowiodła, iż organ I instancji poprawnie wyznaczył linią granice obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy – pomiędzy literami ABCDEFG. Jak wynika z części graficznej analizy urbanistyczno – architektonicznej, do porównania przyjęto m.in. działki o numerach ewidencyjnych: 1033, 1020, 1021, 1034. Na działkach tych występują budynki mieszkalne, parterowe z podpiwniczeniem i bez podpiwniczenia, parterowe z poddaszem użytkowym, a także dwukondygnacyjne. U podstaw podjętych rozstrzygnięć legły prawidłowe ustalenia, iż wobec realizacji planowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o ganek oraz jego nadbudowie – w głębi działki w obrysie istniejących schodów – nie zmieni się dotychczasowa linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem inwestorskim, a także wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ustalenia wymagały natomiast warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W tym zakresie organy odwołały się do § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjętych do porównania budynków mieszkalnych, parterowych z poddaszem użytkowym, wynosi od 4 m do 6 m, a dwukondygnacyjnych do 7 m. Tym samym organy prawidłowo przyjęły, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy nie powinna przekraczać 6 m. Odnosząc się natomiast do wyznaczonej geometrii dachu przytoczyć należy § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu, w tym kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne charakteryzują się dachami dwu oraz czterospadowymi, o kącie nachylenia od 35° do 45 °, wysokości kalenicy od 7 m do 9,5 m oraz prostopadłym lub równoległym usytuowaniem kalenicy do granicy nieruchomości. Tym samym organy właściwie przyjęły, iż dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego wysokość głównej kalenicy dachu powinna wynosić maksymalnie 9,5 m, zaś jej kierunek winien być równoległy w stosunku do elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem inwestorskim. Jednocześnie prawidłowo przyjęto, iż dach budynku objętego wnioskiem winien być dwuspadowy lub czterospadowy symetryczny, z dopuszczeniem lukarn, przyczółków i naczółków, o kącie nachylenia połaci dachowy od 35° do 45 °. Wskazania także wymaga, iż Prezydent Miasta K. dokonał wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 cyt. ustawy w związku z art. 64 ust. 1 uzgodnień, dając temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu. Zgodnie z cyt. przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m. in. z: - organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); - regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8); - właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Jak wynika bowiem z akt administracyjnych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po otrzymaniu projektu decyzji (k. 25) nie zajął stanowiska, co zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy uznaje się za uzgodnienie decyzji. W pozostałej mierze decyzja organu I instancji została uzgodniona z następującymi organami: a) w zakresie ochrony gruntów rolnych – ze Starostą Buskim (postanowieniem z dnia 21.10.2009r. – k.30 ); b) w zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych – ze Świętokrzyskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowieniem z dnia 21.10.2009r. – k. 31); c) z zarządcą drogi krajowej nr 73 – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad – postanowieniem z dnia 14.10.2009r. (k. 33), utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 3.12.2009r. (k. 36). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić H.owi K.owi, iż roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Dopiero w tym postępowaniu znajdzie pełną konkretyzację ochrona uzasadnionych interesów skarżącego. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej – tak jak np. kwestionowana w skardze budowa przez inwestorów gnojownika w pobliżu studni na działce H. K. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym na etapie ustalania warunków zabudowy prawo do terenu nie jest w ogóle badane. Jednocześnie wskazać należy, iż zakwestionowane rozstrzygnięcia nie dotyczą w żaden sposób drogi dojazdowej, przebiegającej przez nieruchomość E. R.. Stąd też niezasadne są argumenty skargi podnoszone w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika H.a K.a wskazać trzeba, iż dotyczą one spowodowania przez zaskarżoną decyzję ogólnie powołanego "ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z nieruchomości". Jednakże z uwagi na brak sprecyzowania, na czym miałoby polegać przedmiotowe "ograniczenie", Sąd nie mógł ustosunkować się do tej kwestii. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż planowana rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o ganek jest skierowana w głąb działki E. R.. Tym samym nie sposób było doszukać się w niniejszej sprawie jakiegokolwiek naruszenia ochrony interesów osób trzecich. Nie budzi jednocześnie wątpliwości zabezpieczenie przez organy na gruncie niniejszego postępowania realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Punkt II wyroku Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).