II SA/Ke 475/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2011r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo Zagnańsk na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 maja 2011r. znak: IG.XI.7536.16.2011 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Lasów Państwowych Nadleśnictwo Zagnańsk kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa Z. od decyzji Starosty K. z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w M. gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 352/2, będącej w samoistnym posiadaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa Z., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie linii kablowej elektroenergetycznej 15 kV przez ww. działkę, na długości 305m i szerokości 3m, na podstawie art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1, 2, 4-7 oraz art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ugn oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że pismem z dnia 30 marca 2010 r. pełnomocnik inwestora - A. S.A. z siedzibą w L. Oddział S. zwrócił się do Nadleśnictwa Z. o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej średniego napięcia na działce 352/2 położonej w M., gm. M.. Ponadto pełnomocnik inwestora wystąpił do Starostwa Powiatowego o przesłanie kopii dokumentów potwierdzających własność Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej działki. W odpowiedzi został poinformowany, iż w zasobach archiwalnych Starostwa brak jest dokumentu potwierdzającego własność Skarbu Państwa do ww. nieruchomości. Następnie, wobec braku odpowiedzi ze strony Nadleśnictwa Z., inwestor wystąpił do Starosty K. o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie na zajęcie pasa przedmiotowej działki o długości 305 m i szerokości 5 m dla przeprowadzenia linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV. Starosta K. decyzją z dnia [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości udzielając powyższej zgody. Organ wskazał, że od tej decyzji Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. złożyło odwołanie do Wojewody , w efekcie czego decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję Starosty K. i umorzył postępowanie I instancji z uwagi na zastosowanie przez organ trybu przewidzianego w art. 124 ugn, podczas gdy właściwym trybem był przewidziany w art. 124a ugn, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego. Starosta K. rozpoznając ponowny wniosek inwestora z dnia 30 września 2010 r., mając na względzie zalecenia wskazane przez Wojewodę , upublicznił informację o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej Starostwa K., na tablicy ogłoszeń w M. oraz umieszczenie w Gazecie Wyborczej. W związku z faktem, iż nie zgłosiły się osoby, którym przysługiwałyby do nieruchomości prawa rzeczowe, organ I instancji pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. powiadomił strony, iż w powyższej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które to zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa K., a także tablicy ogłoszeń w M.. Decyzją z dnia [...] Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonej M. gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 352/2, zobowiązał władającego w/w nieruchomością do udostępnienia jej w celu wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem linii energetycznej, a także zobowiązał A. S.A. z siedzibą w L. Oddział S. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., Wojewoda podkreślił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stosowane w przypadku braku wyrażenia zgody przez właściciela lub użytkownika wieczystego na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest uregulowane w art. 124 ugn, a zgodnie z art. 124a przepisy w/w artykułu stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Dalej organ II instancji wskazał, iż z materiału zebranego w niniejszej sprawie wynika, że działka o numerze 352/2 nie ma uregulowanego stanu prawnego, gdyż nie istnieje dla niej księga wieczysta ani zbiór dokumentów oraz, że w związku z faktem, iż Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. są posiadaczem samoistnym nieruchomości, przepisy art. 124 znajdą odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 124a ugn. Podał również, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego działka leży w terenie oznaczonym symbolem ZL tj. tereny lasów oraz, że ustalenia tego planu zostały wprowadzone uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...]. Stosownie do § 7 ust.2 pkt 2 tej uchwały na terenach objętych planem dopuszcza się wyznaczenie tras infrastruktury technicznej oraz terenów obiektów i urządzeń związanych z rozbudową systemów infrastruktury technicznej oraz terenów, stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych, nie kolidujących z innymi przepisami planu. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji poprawnie prowadził postępowanie realizując dyspozycję zawartą art. 114 ust. 3 ugn poprzez wspomniane wyżej podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania. Wojewoda odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, zawartego w treści odwołania stwierdził, że przepisy ugn będą miały zastosowanie ponieważ ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących ograniczania w sposobie korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie stosownego zezwolenia. Organ odwoławczy stwierdził również, iż bezpodstawnym jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza przyjęcie, że Nadleśnictwo Z. nie wyraziło zgody na udostępnienie gruntów pod inwestycję, ponieważ w toku rokowań przeprowadzonych dnia 20 stycznia 2011r. doszło do spotkania pomiędzy inwestorem a Nadleśnictwem, na którym ustalono kwotę odszkodowania w wysokości 1525 zł, a także stwierdzono, że w przypadku powstania szkód przewyższających tę wartość, zostanie na koszt inwestora powołany rzeczoznawca, który określi wartość należnego odszkodowania z tytułu strat poniesionych w skutek położenia linii energetycznej. Po tym spotkaniu Nadleśnictwo Z. pismem z dnia 31 stycznia 2011r. poinformowało inwestora, że zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami nie może zawrzeć umowy cywilnej regulującej formę udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, nie uzasadniając swojej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że to Nadleśnictwo Z. jako pierwsze odstąpiło od ustaleń dokonanych w trakcie rokowań. Organ odwoławczy zaznaczył również, iż zawarcie umowy dzierżawy nie jest uzależnione od posiadania przez wydzierżawiającego tytułu własności. Zatem umowa taka mogła zostać zawarta pomimo, iż rokowania w niniejszej sprawie nie były wymagane przez przepis prawa. Wojewoda podał, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, dotyczącym wadliwej reprezentacji, zaskarżona decyzja została prawidłowo podpisana przez członka Zarządu Powiatu B. G., ponieważ działał on w ramach udzielonego mu upoważnienia uprawniającego do działania w imieniu Starosty do prowadzenia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, w tym wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń z wyłączeniem decyzji, postanowień i zaświadczeń wydawanych w oparciu o ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Nadleśnictwo Z. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty K. i umorzenie postępowania bądź też o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący zarzucił: - rażące naruszenie prawa poprzez bezpodstawne zastosowane w stosunku do gruntów Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Nadleśnictwa Z. przepisów ugn, podczas gdy w przypadków gruntów leśnych zasady udostępniania lasów na rzecz innych podmiotów oraz formy tego udostępniania określają przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach, która ma pierwszeństwo zastosowania przed wszystkimi innymi ustawami, tj. naruszenie art. 2 ugn oraz naruszenie art. 74 i art. 39a ust. 1 ustawy o lasach, przez co zachodziła nieważność postępowania I instancji, - błędne ustalenie przez Wojewodę, a wcześniej i Starostę, że ustawa o lasach nie zawiera żadnych przepisów dotyczących ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, podczas gdy w ustawie o lasach od 3 marca 2011 roku, a więc już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, istnieje przepis dający prawo żądania ustanowienia na gruntach leśnych służebności przesyłu, tj. art. 39a, - naruszenie postanowień art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności, że wniosek A. nie może być w trybie tym załatwiony pozytywnie, bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma tutaj zastosowania, a nadto sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że Nadleśnictwo nie wyraziło zgody na udostępnienie gruntów pod inwestycję liniową, podczas gdy to działania A. zmierzały do uniemożliwienia zawarcia umowy. W treści skargi skarżący podniósł, że w ustawie o lasach zostały w sposób wyczerpujący określone zasady najmu, dzierżawy, przekazywania zarządu i oddawania w użytkowanie gruntów leśnych. Dodatkowo ustawą z dnia 17 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy o lasach, wprowadzona została możliwość ustanowienia na gruntach pozostających w zarządzie Lasów Państwowych służebności przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej, poprzez dodanie nowego art. 39a, w myśl którego Nadleśniczy może nieruchomość leśną obciążyć służebnością przesyłu za wynagrodzeniem. W związku z tym błędnym było przyjęcie, zarówno przez organ I jak i II instancji, że podstawę decyzji stanowi przepis art. 124 w związku z art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi zwrócił również uwagę, że ustalenia dokonane przez organ orzekający były całkowicie błędne, a tym samym błędne było stanowisko Wojewody, iż Nadleśnictwo sprzeciwiało się realizacji inwestycji przez A. Nadleśnictwo zaproponowało bowiem inwestorowi zawarcie umowy, o której mowa w art. 39 ustawy o lasach, za odpowiednim wynagrodzeniem. Stwierdził również, że złożenie przez A. wniosku do Starosty K. o wydanie decyzji w trybie art. 124 w związku z art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest próbą obejścia obowiązku zawarcia umowy na korzystanie z gruntów Skarbu Państwa, bądź też ustanowienia na tych gruntach służebności przesyłu, za wynagrodzeniem ustalonym w myśl zasad określonych w ustawie o lasach, i dążenie w ten sposób do bezpłatnego korzystania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oba organy orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 124 ust. 1, 2, 4-7 w zw. z art. 124a ugn. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust.1 starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ ten udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 124a ugn przepisy art. 124 ust. 1, 2, 4-7 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, czyli takiej, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe (art. 113 ust.6 ugn). Jak przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy działka objęta wnioskiem inwestora, o numerze ewidencyjnym 352/2 położona w M. gm. M., nie ma uregulowanego stanu prawnego, gdyż nie istnieje dla niej księga wieczysta ani zbiór dokumentów. Jak wynika z akt administracyjnych, a także z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 23 września 2011r., okoliczność, że dla działki nr 352/2 w M. nie została założona księga wieczysta ani zbiór dokumentów nie była kwestionowana w niniejszej sprawie. Jednocześnie stanowisko Nadleśnictwa Z. prezentowane od początku postępowania wywłaszczeniowego wskazuje na istnienie tytułu Skarbu Państwa do ww. działki wywodzącego się z przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. nr 15, poz. 82 ze zm.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że żadna osoba fizyczna ani prawna nie zgłosiła jakichkolwiek roszczeń do działki nr 352/2, a w materiale dowodowym sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i budynków, prowadzonego przez Starostwo Powiatowe, w którym ww. działka figuruje jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwa Z.. Wprawdzie wpisów w ewidencji gruntów nie można traktować jako definitywne i przesądzające źródło ustaleń w zakresie własności nieruchomości, jednak istniejący w ewidencji zapis dotyczący Skarbu Państwa w powiązaniu z niekwestionowanym w sprawie wieloletnim i samoistnym posiadaniem działki nr 352/2 przez Lasy Państwowe, powinien skłonić organ do większej ostrożności przy dokonywaniu ustaleń co do osoby jej właściciela i dołożenia niezbędnych starań celem wyjaśnienia stanu prawnego tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 2 ugn nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Nie dotyczy to jedynie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość. Wywłaszczenie nieruchomości polega zaś nie tylko na pozbawieniu ale także – co jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie - na ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust.2 ugn). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że Skarb Państwa uosabia całokształt praw majątkowych przysługujących państwu jako podmiotowi prawa publicznego. Skoro wywłaszczenie, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dokonywane jest decyzją administracyjną, tj. indywidualnym aktem władczym o publicznoprawnej naturze, opartym na autorytecie państwa, to wywłaszczenie Skarbu Państwa byłoby działaniem władczym państwa wobec siebie, co przeczyłoby samej istocie wywłaszczenia, które może nastąpić wyłącznie na rzecz podmiotów publicznoprawnych, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust.1 ugn). Dlatego w toczącej się przed organami sprawie niezbędnym było wyjaśnienie stanu prawnego działki nr 352/2, a w szczególności potwierdzenie lub wykluczenie okoliczności, że jest ona własnością Skarbu Państwa. Ustalenie powyższego należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a od wyniku wyjaśnienia powyższej kwestii zależy dopuszczalność wydania w niniejszej sprawie decyzji co do wywłaszczenia w oparciu o art. 124 ugn. W okolicznościach sprawy, organ winien był zatem postąpić w zgodzie z dyspozycją art. 100 § 1 kpa i wezwać stronę tj. Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Z. do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do właściwego sądu powszechnego poprzez zainicjowanie stosownego postępowania cywilnego ewentualnie wystąpić do właściwego sądu powszechnego we własnym zakresie, o ile – w zależności od rodzaju postępowania cywilnego - istnieje taka możliwość prawna, zawieszając jednocześnie postępowanie administracyjne na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego – na art. 200 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego zastosowania w sprawie art. 39a ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U.2011.12.59), podkreślić należy, że w aktualnym stanie sprawy, bez wyjaśnienia tytułu prawnego Skarbu Państwa do działki nr 352/2, podnoszenie go jest przedwczesne. Jak powiedziano już wyżej, możliwość wywłaszczenia gruntów będących własnością Skarbu Państwa wyklucza art. 113 ust.2 ugn. Przepis art. 39a ustawy o lasach określa zaś prawny sposób wykorzystania nieruchomości pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych i stanowiącej własność Skarbu Państwa na cele publiczne, jakim jest np. przeprowadzenie linii kablowej elektroenergetycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Nadmienić przy tym należy, iż przeszkodą dla ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie będzie decyzja Wojewody z dnia 24 września 2010r. umarzająca postępowanie I instancji, która nie korzysta z powagi rzeczy rozstrzygniętej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż przyczyny umorzenia miały charakter proceduralny, a nie merytoryczny.