II SA/Ke 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego, polegającej na przebudowie dachu, budowie balkonów, wykonaniu elewacji budynku i izolacji fundamentów na działce nr 1251/1 w obrębie rynku w O." (linie rozgraniczające teren wyznaczono literami ABCDEF-A na mapie stanowiącej załącznik do decyzji w skali 1:500). W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 kpa. W decyzji wskazano rodzaj inwestycji jako zabudowa usługowo-mieszkalna o powierzchni zabudowy do 170 m². Określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalone po analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu i zabudowy, przeprowadzonej stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Odnośnie wysokości budynku określono, że "wysokość budynku ustala się jako piętrowy z możliwością wykorzystania poddasza na cele mieszkalne. Wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu nie może przekroczyć wysokości kalenicy budynków na działkach nr ew. 1248 i 1249. Wysokość elewacji frontowej (do górnego gzymsu pod okapem) należy dostosować do poziomu gzymsów w budynkach na działkach nr ew. 1256/1, 1248 i 1249". Decyzja zawiera także wskazania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponieważ teren jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego i występują na nim obiekty wymagające takiej ochrony w rozumieniu ustawy z dnia 25 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a teren inwestycji mieści się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej Starego Miasta O., wpisanej do rejestru zabytków pod nr 150/A uzyskano uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S. – postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że na terenie, na którym inwestor ma zamiar realizować planowaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy i nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. M. - na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji przez organ I instancji było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowy. Z uwagi jednak na potrzebę przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo określony we wniosku rodzaj zamierzenia inwestycyjnego praz prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Analiza wniosku M. P. wykazuje, iż zamierzenie inwestycyjne określono jako m.in. rozbudowa budynku obejmująca przebudowę dachu, wysokość budynku po rozbudowie wynosić będzie 12,5m do kalenicy i 9m do okapu. We wniosku jednak nie określono stanu istniejącego, wobec czego nie jest, zdaniem organu odwoławczego, możliwa ocena, czy zamierzenie to obejmuje wyłącznie przebudowę dachu, czy też jest to nadbudowa budynku i przebudowa dachu. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że wobec wątpliwości co do rodzaju zamierzenia inwestycyjnego należy wezwać inwestora do doprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto kwestia wysokości budynku nie została konkretnie określona w decyzji organu I instancji, w analizie urbanistyczno-architektonicznej brak danych w zakresie wysokości budynków w obszarze analizowanym. W pkt 2.b decyzji zamiast określić wysokość kalenicy i gzymsu planowanego do rozbudowy (czy też nadbudowy) budynku z podaniem konkretnej cyfry, sformułowano warunek o treści: wysokość budynku ustala się jako piętrowy z możliwością wykorzystania poddasza na cele mieszkalne. Wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu nie może przekroczyć wysokości kalenicy budynków na działkach nr ew. 1248 i 1249. Wysokość elewacji frontowej (do górnego gzymsu pod okapem) należy dostosować do poziomu gzymsów w budynkach na działkach nr ew. 1256/1, 1248 i 1249. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że analiza nie zawiera elementów określonych w § 7 rozporządzenia, zaś organ I instancji nie rozstrzygnął w tym zakresie, tzn. nie określił wysokości budynku z podaniem konkretnej wysokości w jednostkach dotyczących wysokości. Brak tych elementów w analizie nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę, czy zawarte w decyzji organu I instancji warunki naruszają wymagania określone w rozporządzeniu. Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał na konieczność udziału w sprawie właściciela działki sąsiedniej nr 1249, który nie został w sprawie ustalony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł M. P., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że projektant jest w stanie wykonać projekt techniczno-budowlany do pozwolenia na budowę w oparciu o warunki określone w decyzji organu I instancji, która zawiera niezbędne informacje i warunki realizacji inwestycji wskazane we wnioski inwestora. Analiza funkcji i cech zabudowy wyczerpuje warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na obniżający się nieznacznie teren wzdłuż pierzei przy kamienicach na działkach 1249, 1248, 1246/1 i 1251/1 oraz możliwą makroniwelację terenu podczas realizacji inwestycji nie wskazano liczbowych parametrów odnośnie wysokości kalenicy gzymsów lecz nakazano, aby wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu nie przekroczyła wysokości budynków na działkach 1248 i 1249, a wysokość elewacji frontowej była dostosowana do poziomu gzymsów w istniejących budynkach ma działkach 1246/1, 1248 1249. Ponadto skarżący zarzucił, że członkowie Kolegium mając zastrzeżenia do zapisów decyzji i analizy mogli odbyć posiedzenie wyjazdowe celem sprawdzenia tej zgodności. Co do stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ I instancji powinien udowodnić, że plan miejscowy przestał obowiązywać na terenie objętym inwestycją skarżący stwierdził, że nie jest to powód do uchylenia decyzji, gdyż organ ten mógł sam dokonać tej oceny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie ocenia ich pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie należy podnieść, że organ orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Uzasadnienie decyzji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których to analizach jest mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Są to podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, które powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi wskazywać na sposób, w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji. Bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który także powinien być zweryfikowany, a wynik tej weryfikacji stanowi także część uzasadnienia faktycznego. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określać istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności wymienione w § 4-8 rozporządzenia. Burmistrz Miasta i Gminy ustalając decyzją z dnia [...] warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie określił w sposób jednoznaczny wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i gzymsu planowanego do "rozbudowy" budynku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w istocie nie została określona, albowiem organ pierwszej instancji ograniczył się w pkt 3.1.b. do stwierdzenia, że "wysokość budynku ustala się jako piętrowy z możliwością wykorzystania poddasza na cele mieszkalne, wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu nie może przekroczyć wysokości kalenicy budynków na działkach nr 1248 i 1249, zaś wysokość elewacji frontowej (do górnego gzymsu pod okapem) należy dostosować do poziomu gzymsów w budynkach na działkach nr 1246/1, 1248 i 1249". Takie określenie warunków zabudowy jest niezgodne z § 7 rozporządzenia i nie może być uznane za prawidłowe, tym bardziej, że w analizie nie podano wysokości kalenicy budynków i poziomu gzymsów w budynkach na wskazanych działkach. Czyni to w istocie niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Tych cech nie ma decyzja z dnia [...], a jej wada nie mogła być wyeliminowana przez organ odwoławczy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z tym bowiem wiąże się konieczność uzupełnienia analizy warunków i zasad zagospodarowania, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nie można, z uwagi na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia ustalać warunki zabudowy, jak twierdzi skarżący "na posiedzeniu wyjazdowym". Ponadto uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że budzi wątpliwości określenie rodzaju zamierzenia inwestycyjnego. M. P. podaje we wniosku, że jest to "rozbudowa budynku, obejmująca przebudowę dachu......", po rozbudowie wysokość budynku ma wynosić 12,5m do kalenicy i 9m do okapu, przy czym nie określono wysokości obecnej, czyli przed realizacją inwestycji. Racje ma zatem organ odwoławczy, że nie pozwala to ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne określone jako "przebudowa dachu" związane jest z "nadbudową budynku", czy z "rozbudową budynku". "Nadbudowa" polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Natomiast przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej przebudowy – art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w oparciu o bardziej precyzyjnie określony przez inwestora rodzaj zamierzenia inwestycyjnego oraz prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, co wiąże się z uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić, czy na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego uznać należy, że zarzut ten jest zasadny, jednak nie wpływa to na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z innych, wyżej wskazanych przyczyn. Otóż w sprawie jest bezsporne, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji, a rolą wydawanych w takim przypadku decyzji jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Wobec tego ustalenie, czy na terenie miasta O. obowiązuje taki plan było obowiązkiem organu. Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, że na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale w odwołaniu skarżący podnieśli, że istnieje "szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia O.", nie wskazując daty jego uchwalenia. W tej sytuacji organ winien dokonać ustaleń w tym względzie, mając na uwadze, że plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003r. (art. 87 ust. 3 ustawy). Ponadto podkreślić należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, a następnie imienne powiadamianie ich o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach oraz wydaniu decyzji. Z akt nie wynika, aby organ I instancji wyjaśnił, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki graniczącej o nr 1249 i czy zapewniono tym osobom udział w postępowaniu w charakterze strony. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu stanowi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć także należy, że z akt sprawy nie wynika, czy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 64 ust. 1 ustawy oraz 106 kpa, uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy, od którego przysługiwało zażalenie do Generalnego Konserwatora Zabytków - jest ostateczne. Okoliczność ta powinna być w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustalona i ujawniona w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.