II SA/Ke 478/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012r. sprawy ze skargi R.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia R. F., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...], którym nałożono na zobowiązanych E. F., R. F. oraz G. L., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, tj. łącznie 5068 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego z jednoczesnym wezwaniem wyżej wymienionych do wpłacenia grzywny w terminie 7 dni, wykonania obowiązku określonego w ww. odpisie tytułu wykonawczego w terminie do 30 lipca 2012 r. i określeniem, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta K.. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu Inspektor podał, że decyzją z dnia [...] PINB dla Miasta K. nakazał R. F., E. F. oraz G. L., jako współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. S. 5 w K. usunięcie, w terminie do dnia 30 września 2011 r., stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu istniejących kominów na budynku mieszkalnym przy ul. S. 5 w K. przez: rozebranie kominów wykonanych z cegły klinkierowej do poziomu pokrycia dachowego, zamontowanie w kanałach kominowych wkładów kominowych z rur ze stali nierdzewnej z wprowadzeniem rur do kanałów na głębokość min. 1,0 m i wyprowadzeniem na wysokość 1,90 m powyżej poziomu pokrycia dachowego, przełożenie wkładów kominowych wkładkami z wełny mineralnej twardej, obudowanie wkładów kominowych bloczkami "termalica – 300" gr. 12 cm, otynkowanie kominów tynkiem cementowo-wapiennym i pomalowanie oraz zamontowanie na nadbudowanych kominach nasad kominowych – stałych typu DARCO, typ. WCG z pouczeniem, że roboty te należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz legitymującej się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z wykorzystaniem projektu budowlanego opracowanego przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. J.W., a o wykonaniu nakazanych robót należy powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. załączając opinię osoby uprawnionej o prawidłowości ich wykonania wraz z aktualnym protokołem kontroli przewodów kominowych. Po złożeniu odwołania od tej decyzji przez E. oraz R. F. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania robót budowlanych i w tym zakresie orzekł, że obowiązek winien być zrealizowany w terminie do dnia 30 listopada 2011 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W trakcie oględzin w dniu 29 grudnia 2011 r. organ I instancji ustalił, że na kominie w budynku zainstalowano nasadę kominową metalową z silnikiem elektrycznym oraz nie stwierdził wykonania innych robót budowlanych. R. F. oświadczył, że zamontował na stałe nasadę kominową typu DARCO GCK z napędem elektrycznym zapewniającym stałe warunki ciągu kominowego, a opinię kominiarską przedłoży natychmiast po jej otrzymaniu. Opinia ta nie została przedłożona. WINB wskazał, że upomnienie z dnia 10 stycznia 2012 r. zostało doręczone R. F. oraz E. F w dniu 31 stycznia 2012 r., a G. L. w dniu 19 stycznia 2012 r. Wobec bezskuteczności upomnienia PINB dla Miasta K. przesłał skarżącym tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. W zażaleniu na ww. postanowienie R. F. podniósł, że w roku 2003 zamontował w kanale kominowym wkład kominowy z rur ze stali nierdzewnej od poziomu podpiwniczenia do wysokości 700 mm nad poziomem dachu, zamontował urządzenie GCK – generator ciągu kominowego, urządzenie aktywne napędzane elektrycznie sterowane przez sterownik pieca, które wydłuża przewód kominowy o 600 mm, zamontował układ automatyki współpracy pieca CO z urządzeniem GCK i wentylację nawiewną w pomieszczeniu, w którym zainstalowany jest piec, zgodnie z dokumentacją GCK i zaleceniami kominiarza. Skarżący stwierdził, że prace zostały ukończone w połowie stycznia 2012 r. i takie rozwiązanie zapewnia sprawne warunki pracy pieca i instalacji kominowej. Wskazał ponadto, że S. F. w obecności inspektora deklarował zainteresowanie rozwiązaniem spowodowanego przez niego problemu, ale "na pustych deklaracjach się skończyło", a po odebraniu inwestycji zainteresowanie znikło i także brak jest zainteresowania w temacie pokrycia nakładów poniesionych na przeprowadzoną rozbudowę. R. F. stwierdził, że wszystkie instalacje w jego domu działały poprawnie do momentu wybudowania gmachu na działce przy ul. S. 7 i sprawcami niesprawności w funkcjonowaniu instalacji są inwestor, projektantka popełniająca kardynalne błędy w sztuce projektowania i urzędnicy Urzędu Miasta wydający warunki zabudowy. W piśmie z dnia 28 maja 2012 r. uzupełniającym zażalenie podniósł, że nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania na okoliczność ustalenia przesłanek, jakimi kierował się organ wybierając z katalogu dostępnych środków akurat grzywnę, ani na okoliczność ustalenia stanu finansowego wszystkich zobowiązanych, a ten uniemożliwia im uiszczenie grzywny. Zarzucił również stosowanie środka najbardziej uciążliwego dla zobowiązanych oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania w sytuacji gdy organ uzna, że obowiązki zostały wykonane, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uznaniu zarzutów za zasadne. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia WINB wskazał na art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie zostało wykonane zainstalowanie wyłącznie na przewodzie spalinowym nasady GCK aktywnie wymuszającej obieg kominowy, ale wymuszając ten ciąg wyłącznie w przewodzie spalinowym. Tym samym można by było uznać, że obowiązek został częściowo wykonany - tylko w zakresie przewodu spalinowego – w sposób inny niż podany w decyzji. Warunkiem uznania tej części za wykonaną musiałoby być przedłożenie opinii osoby uprawnionej stwierdzającej, że wykonana przeróbka zabezpiecza prawidłowy ciąg w przewodzie spalinowym. Organ stwierdził, że nie zostały jednak wykonane żadne działania w sprawie przewodów wentylacyjnych i stan w tym zakresie jest taki jaki był w momencie wydania decyzji nakazującej roboty. Nakaz wykonania przeróbek nie został więc zrealizowany w całości. Ponadto wykonana już – niezgodnie z decyzją przeróbka w postaci instalacji GCK – nie może być uznana za wykonanie obowiązku w przypadku gdyby okazało się, że uniemożliwi to wykonanie przeróbek w przewodach wentylacyjnych. Za zasadne uznał Inspektor nałożenie na zobowiązanych grzywny celem przymuszenia. Ponadto organ egzekucyjny prawidłowo, w jego ocenie, naliczył opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zażalenia WINB stwierdził, że organ I instancji w swoim postanowieniu nie zawarł uzasadnienia dlaczego wybiera jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia, jednakże organ II instancji ma prawo uzupełnić tego typu wady w uzasadnieniu swojego postanowienia. Podniósł, że wybrany środek w postaci grzywny jest zdecydowanie mniej uciążliwy dla zobowiązanych niż zastępcze wykonanie obowiązku. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji w niniejszej sprawie organ miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zdaniem organu nałożenie w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby niecelowe bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążałyby wszystkich zobowiązanych i nie mogłyby być zwrócone po przymusowym wykonaniu obowiązku. Ponadto, zdaniem Inspektora, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Jedynym sposobem uniknięcia prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji jest wykonanie obowiązków nakazanych przez organ. Skargę na postanowienie organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. F. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący wskazał, że w wyniku decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Urząd Miasta powstał "zbliźniaczony" z jego domem budynek S. 7, wyższy o około 5 m. Projektantka nie uwzględniła w projekcie różnicy wysokości. Przed powstaniem tego budynku nie było żadnych problemów z działaniem instalacji wentylacyjnej i kominowej, natomiast po jego zbudowaniu pojawiły się problemy spowodowane pogorszeniem ciągu kominowego z powodu sąsiedztwa wyższego budynku. Powiatowy Inspektor przyjął, jak stwierdził skarżący, deklarację inwestora S.F., że ten usunie powstałe szkody, jednakże stracił on zainteresowanie tematem po odbiorze budynku, który powstał w oparciu o wadliwy projekt i wadliwe warunki zabudowy. W ocenie R. F. kominy na jego domu powinny mieć wysokość około 4 m ponad dach. Z powodów estetycznych takie rozwiązanie jest dla właścicieli domu S. 5 nie do zaakceptowania, a niższe, przy założeniu preferowanego przez projektantkę działania grawitacyjnego, będą niezgodne z prawem budowlanym. Wskazał, że projektantka budynku S. 7 wystosowała dokument o nazwie "Projekt budowlany nadbudowy kominów", ale dla właścicieli budynku S. 5 jako projektant jest zupełnie niewiarygodna, co udowodniła "projektem bublem" S. 7, który to dokument, zdaniem skarżącego, nie spełnia wymagań stawianych projektowi. Skarżący stwierdził, że dbając o własne bezpieczeństwo rozbudował instalację kominową według nowoczesnej technologii, łącząc automatykę i elektronikę dla zapewnienia sprawnego działania instalacji kominowej, wyposażając ją według konsultacji z kominiarzem i zgodnie z DTR użytego urządzenia w wentylację nawiewną i elektryczny generator ciągu kominowego. Sprawność działania potwierdzona została w czasie ostatniego sezonu grzewczego. Doprowadził, w swojej ocenie, do sprawności działanie instalacji kominowej, a instalacja wentylacyjna nie budzi jego wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie nakładające m.in. na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z [...] w części nakazującej współwłaścicielom nieruchomości przy ul. S. 5 w K. usunięcie - w określony w tej decyzji sposób - stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu istniejących kominów na budynku mieszkalnym. Organ II instancji zmienił jedynie termin wykonania obowiązku określając go na 30 listopada 2011 r. Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązanego tego właśnie nakazu. Generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 ustawy jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ zobowiązani, pomimo upomnienia, nie usunęli stwierdzonych nieprawidłowości, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez zobowiązanych do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nakaz obciążający m.in. skarżącego nie został wykonany zgodnie z treścią tytułu wykonawczego i nawet gdyby przyjąć korzystną dla zobowiązanych ocenę zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że obowiązek został wykonany w inny sposób aniżeli wynika to z ostatecznej decyzji administracyjnej, to i tak ocena ta dotyczyć może jedynie nakazu przeróbki ciągów spalinowych, w dodatku bez możliwości zweryfikowania prawidłowości jej wykonania, gdyż na tę okoliczność nie złożono stosownej opinii. Prawidłowe jest zatem ustalenie organu egzekucyjnego, że obowiązek nie został zrealizowany w całości, co uprawniało go do zastosowania odpowiednich środków przymuszających przewidzianych w ustawie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy, wszystkim zobowiązanym doręczono wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny z dnia [...] odpis tytułu wykonawczego, a wysokość grzywny, która w tym przypadku jest jednorazowa (art. 121 § 4), określona została w granicach wskazanych w art. 121 § 2 ustawy, a więc nie więcej niż 10.000 zł. Doręczone zobowiązanym postanowienie zawiera także wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy, a mianowicie: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stwierdzić również należy, że organ we właściwy sposób uzasadnił wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Stosownie do art. 119 § 2 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanych środka przymusu w postaci wykonania zastępczego wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążałyby zobowiązanych i nie mogłyby zostać im zwrócone po przymusowym wykonaniu obowiązku. Tymczasem w myśl przepisów art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. Ponadto w przypadku wykonania obowiązku bezpośrednio przez zobowiązanych mają oni wpływ na wysokość poniesionych przez siebie kosztów poprzez wybór wykonawcy oferującego najdogodniejszą cenę, w przeciwieństwie do środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że de facto zmierzają one do podważenia słuszności i prawidłowości decyzji z dnia [...], a nie postanowienia będącego przedmiotem skargi. Ponieważ, jak wyżej wspomniano, ww. decyzja zyskała przymiot ostateczności i nie została zakwestionowana w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia, powinna zostać wykonana i nie jest możliwe badanie jej legalności na etapie egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.