II SA/Ke 479/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk- Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2007r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego T. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata M. W.- P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań S. S. i J. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] Znak: [...] udzielającej Gminie - Burmistrzowi Miasta pozwolenia na rozbiórkę budynków mieszkalnych z budynkami gospodarczymi wraz z zagospodarowaniem terenu po dokonanej rozbiórce, na działce Nr 1091 i Nr 1092/1 przy ul. P. G. Nr [..] i Nr [...] w S., W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 11.07.2005r. Gmina wystąpiła o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków mieszkalnych z budynkami gospodarczymi na działkach Nr 1091 i 1092/1 przy ul. P. G. Nr [...] i Nr [...] w S. Do wniosku Inwestor załączył m.in.: - zgodę właściciela budynków na działkach Nr 1091 i Nr 1092/1 w S. na ich rozbiórkę, - decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury w S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] Znak: [...] zezwalającą Burmistrzowi na rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. P. Nr [...] i Nr [...] wraz z budynkami gospodarczymi, - projekt rozbiórki budynków: mieszkalno-usługowego na działce Nr 1091 w S. i mieszkalnego wielorodzinnego na działce Nr 1092/1 w S. Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...] udzielił Gminie - Burmistrzowi Miasta pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowych budynków wraz z zagospodarowaniem terenu po dokonanej rozbiórce. Wojewoda, w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...] Znak: [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1, ust. 4 i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił Gminie - Burmistrzowi Miasta pozwolenia na rozbiórkę budynków mieszkalnych z budynkami gospodarczymi wraz z zagospodarowaniem terenu po dokonanej rozbiórce, na działkach Nr 1091 i Nr 1092/1 przy ul. P. G. Nr [...] i Nr [...] w S. - w oparciu o projekt budowlany opracowany przez E. P. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S. S. i J. S. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 31 ustawy Prawo budowlane pozwolenia wymaga rozbiórka budynków i budowli wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną konserwatorską, natomiast stosownie do art. 33 ust. 4 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: zgodę właściciela obiektu, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi, w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Właściciel posesji - Gmina do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołączyła projekt rozbiórki obiektu. Projekt ten, wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zawiera mapę usytuowania obiektów, inwentaryzację, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz opinię techniczną o stateczności skarpy pomiędzy budynkami P. G. i O. Akta sprawy zawierają oświadczenie autora projektu, iż przedmiotowy projekt rozbiórki został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi, normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto, w związku z zastrzeżeniami S. S. dotyczącymi wadliwego, jego zdaniem, wykonania opinii technicznej, autor projektu przedstawił dodatkowo stanowisko w piśmie z dnia 19.01.2006r., z którego wynika, iż podtrzymuje stanowisko i wnioski zawarte zarówno w opinii technicznej jak również projekcie rozbiórki w zakresie i zgodnie co do celu, jakiemu opracowania te mają służyć. Z uwagi na fakt, że wnioskowane do rozbiórki budynki położone są w strefie ochrony konserwatorsko - urbanistycznej i krajobrazowej S. wpisanej do rejestru zabytków pod nr 3/A, Inwestor uzyskał decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...]Znak: [...], pozwalającą na rozbiórkę tych budynków, z terminem realizacji do dnia 31.12.2005r., obowiązującą w dacie złożenia wniosku o rozbiórkę z dnia 06.07.2005r. W toku postępowania odwoławczego Inwestor przedłożył decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] Znak: [...], działającego z upoważnienia Konserwatora Zabytków, pozwalającą Burmistrzowi na rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. P. [...] i [..] wraz z budynkami gospodarczymi, z terminem realizacji do dnia 31.12.2007r. Wadliwość decyzji organu I instancji polegająca na upłynięciu terminu do realizacji w/w decyzji Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] została skutecznie wyeliminowana w trakcie postępowania odwoławczego zatem kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że analiza stateczności zboczy skarpy załączona do projektu rozbiórki, przeprowadzona dla najbardziej niekorzystnych warunków geologicznych i ukształtowania terenu wykazała, że są one stabilne i nie zagrażają powstaniem osuwisk. Zdaniem autora opinii dodatkowe wykonanie nasypu podporowego dla polepszenia stateczności pozostawionej ściany kamiennej, stanowiącej mur oporowy, zapewni bezpieczne użytkowanie budynku przy ul. O. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą kwestionować opinii technicznej osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Przepisy Prawa budowlanego nie zabraniają opracowania opinii czy ekspertyzy technicznej obiektu przez osobę będącą zarazem autorem projektu budowlanego tego samego obiektu. Zarzut dotyczący utraty ważności decyzji Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] jest nieaktualny, bowiem Inwestor dostarczył decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] Znak: [...], pozwalającą Burmistrzowi na rozbiórkę budynków mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi, z terminem realizacji do dnia 31.12.2007r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.S. zarzucając, iż decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i wbrew art. 10 k.p.a. nie zapewnił skarżącemu możliwości czynnego udziału na tym etapie postępowania. Nadto decyzja Wojewody została wydana w okresie gdy decyzja Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków nie była ostateczna. Skarżący podniósł również, iż w przypadku pozwolenia na rozbiórkę budynków należy do wniosku dołączyć m.in. szkic usytuowania obiektu budowlanego (obiektów budowlanych), opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Inwestor przedstawił dokumentację techniczną, która zawierała wiele nieprawidłowości, przez co nie jest spełniony warunek zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia ( art. 33 ust.4 ustawy Prawo budowlane) Podkreślił, że w dokumentacji projektowej jest mowa jak zabezpieczyć teren rozbiórki, jak zabezpieczyć sąsiednią ulicę podczas rozbiórki, natomiast nie wspomina się jak zabezpieczyć w trakcie rozbiórki dom, którego skarżący jest współwłaścicielem. Dopiero po dokonaniu rozbiórki i uprzątnięciu terenu ma zostać wykonany nasyp podpierający mur oporowy. Skarżący zarzucił także, że nie przeprowadzono oględzin miejsca planowej rozbiórki oraz terenu jego posesji, opierając się jedynie na przedłożonej dokumentacji i wyjaśnieniach projektanta. Tym samym organy naruszyły art. 7, 77 § 1 i 85 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego obiekty przewidziane do rozbiórki znajdują się podobnie jak dom skarżącego w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej i usytuowane są u podnóża istniejącej skarpy zachodniej, na terenie zagrożonym powstawaniem osuwisk ziemnych. Zatem projekt rozbiórki winien być poprzedzony wykonaniem dokumentacji geologiczno- inżynierskiej ustalającej warunki geotechniczne dla terenu w celu zapewnienia właściwych zabezpieczeń podczas rozbiórki. W konsekwencji przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26.04.2007r. skarżący podniósł, że w dniu 07.08.2006r. zostało wszczęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] pozwalającej na rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. P. [...] i [...] wraz z budynkami gospodarczymi. Do w/w pisma skarżący dołączył zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie natomiast do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 31 ust. 1 pkt. 1 ( a contrario) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.) pozwolenia wymaga rozbiórka budynków i budowli wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną konserwatorską. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1/ zgodę właściciela obiektu, 2/ szkic usytuowania obiektu budowlanego, 3/ opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, 4/ opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, 5/ pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi, 6/ w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji "wnioskowane do rozbiórki budynki położone są w strefie ochrony konserwatorsko - urbanistycznej i krajobrazowej S. wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]. Inwestor uzyskał decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] Znak: [...], pozwalającą na rozbiórkę tych budynków, z terminem realizacji do dnia 31.12.2005r., obowiązującą w dacie złożenia wniosku o rozbiórkę z dnia 06.07.2005r. W toku postępowania odwoławczego Inwestor przedłożył decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] Znak: [...], działającego z upoważnienia Konserwatora Zabytków, pozwalającą Burmistrzowi na rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. P. [...] i [...] wraz z budynkami gospodarczymi, z terminem realizacji do dnia 31.12.2007r." Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy istotnie wnioskowane do rozbiórki budynki położone są w strefie ochrony konserwatorsko - urbanistycznej i krajobrazowej S. wpisanej do rejestru zabytków, czy też budynki wpisane są do rejestru zabytków. Ustalenia te są o tyle istotne, iż determinują wskazanie organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Zatem organ orzekający winien ustalenia w zakresie kompletności wniosku inwestora każdorazowo opierać na dowodach, w oparciu o które będzie w stanie zweryfikować kompletność wniosku i stwierdzić czy istotnie wniosek ten spełnia wymogi określone w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż wprawdzie w toku postępowania odwoławczego Inwestor przedłożył decyzję Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] Znak: [...], działającego z upoważnienia Konserwatora Zabytków, pozwalającą Burmistrzowi na rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. P. [...] i [...] wraz z budynkami gospodarczymi, z terminem realizacji do dnia 31.12.2007r., lecz w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji organ ten nie dysponował ostateczną decyzją Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, albowiem uprzednia decyzja tego organu określała termin realizacji do dnia 31.12.2005r. Nadmienić także należy, iż organ odwoławczy w dacie orzekania dysponował jedynie odbitką kserograficzną decyzji Nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] - przesłanej faksem przez organ I instancji. Natomiast z akt sprawy nie wynika czy, kiedy i jakim stronom decyzja ta została doręczona. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 109 i 110 k.p.a. warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie wydanej decyzji. Tymczasem na podstawie przedłożonych sądowi akt sprawy nie można poczynić ustaleń czy w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja ta była skutecznie doręczona w rozumieniu art. 109 k.p.a., a jeżeli tak, to kiedy i jakim stronom. Na marginesie godzi się również przypomnieć organom orzekającym, że materiały stanowiące podstawę ustaleń organów, winny nosić cechy dokumentów, o jakich mowa w przepisach procedury administracyjnej ( art. 75 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej niepoświadczone kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co zostało w nich zapisane ( por. np. wyrok NSA z 5.06.1999r. III SA 3241/00 niepubli.). Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: zgodę właściciela obiektu, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi, w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organów orzekających jest każdorazowe ustalenie czy wniosek o pozwolenie na rozbiórkę zawiera m.in. opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestia ta nie została należycie wyjaśniona, albowiem z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób nieruchomość skarżącego ma zostać zabezpieczona w czasie prac rozbiórkowych. Zadość temu obowiązkowi nie czyni zawarcie w pkt. 5 decyzji organu I instancji postanowienia, że po przeprowadzeniu prac rozbiórkowych przewiduje się wykonanie nasypu podpierającego kamienny mur oporowy. Nie może budzić wątpliwości, iż opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia winien dotyczyć także prac w trakcie rozbiórki obiektu. Należy również podnieść, że organy orzekające nie wyjaśniły w sposób dostateczny i zgodny z wymogami art. 7 i 77 k.p.a., czy osoba sporządzająca opinię techniczną o stateczności skarpy pomiędzy budynkami P. G. [...] i O. [...] posiadała wiadomości specjalne o jakich mowa w art. 84 k.p.a., a w szczególności czy w zakresie posiadanych uprawnień budowlanych do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nr [...] z dnia [...] mieści się również opiniowanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia oraz uwzględni wynik postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] pozwalającej na rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. P. [..] i [...] wraz z budynkami gospodarczymi. Wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I i II instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.c w związku z art.135 i 134 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt. III i IV sentencji wyroku na podstawie § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.), w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie § 19 ust. 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.