II SA/Ke 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 roku sprawy ze skargi R. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oddala skargę. II SA/Ke 48/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania R. H., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia 8 października 2009 r. orzekającą o utracie przez odwołującego się statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 20 maja 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w odwołaniu skarżący wniósł o anulowanie spłaty zasiłku za miesiące od maja do września 2009r. i wskazał, że wprawdzie został wpisany do ewidencji działalności gospodarczej w dniu 21 maja 2009 r., lecz w zaświadczeniu o dokonaniu wpisu znajduje się data 1 listopada 2009 r. jako data rozpoczęcia tej działalności. R. H. podniósł także, iż nie był świadomy, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej zablokuje mu prawo do zasiłku. Wyjaśnił, że od dnia 19 października 2009 r. nie uzyskał żadnych dochodów, a co więcej jest osobą samotną bez środków do życia, aby zaś rozpocząć działalność gospodarczą musi zainwestować 4000 zł. Rozpoznając powyższe odwołanie organ II instancji przytaczając treść art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podkreślił, że R. H. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu 12 marca 2009 r. otrzymał "Pouczenie bezrobotnego", zawierające informację o okolicznościach, które powodują, że osoba bezrobotna nie spełnia warunku do uznania jej za taką osobę w rozumieniu ustawy, m.in. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący potwierdził podpisem zapoznanie się z treścią pouczenia. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się zaświadczenie nr ewid. [...] z dnia 21 maja 2009 r., wydane przez Prezydenta Miasta O. o dokonanym w dniu 20 maja 2009 r. wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy R. H. Mając zatem na uwadze treść dyspozycji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy oraz wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczące utraty statusu bezrobotnego przez osobę rozpoczynającą prowadzenie działalności gospodarczej, należało uznać, że bezrobotny posiadający wpis do ewidencji traci status bezrobotnego od dnia wskazanego jako dzień wpisu tej działalności do ewidencji. Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie nie ma bowiem znaczenia fakt nieosiągania dochodu związanego z prowadzeniem działalności, a także ustalenie przez ZUS obowiązku opłacania składek od dnia 1 listopada 2009 r. i niefigurowanie w ewidencji podatników podatku dochodowego z tytułu działalności gospodarczej, prowadzonej przez Urząd Skarbowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że niniejsza decyzja nie dotyczy ewentualnego żądania zwrotu pobranego zasiłku. Złożenie odrębnego wniosku o odroczenie, rozłożenie na raty albo umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy jest możliwe dopiero po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, - art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osoba z dniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzi działalność gospodarczą, - art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez zastosowanie wskazanych przepisów w sposób naruszający zasadę państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz określoności przepisów, która wyraża się w nakazie respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji polegającej na wymaganiu określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że ustawodawca zmieniając brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) cyt. ustawy jedynie doprecyzował definicję bezrobotnego. W uzasadnieniu ustawy zmieniającej wskazano bowiem, że proponuje się zmianę definicji bezrobotnego przez doprecyzowanie pojęcia warunku umożliwiającego posiadanie statusu bezrobotnego, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej, przy czym zmiana ma na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu ustawy. R. H. zarzucił, że organy nie uwzględniły przy wydaniu rozstrzygnięcia faktu, że działalność gospodarczą mógł rozpocząć dopiero w dniu 1 listopada 2009 r. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma natomiast wyłącznie charakter deklaratoryjny i stwarza możliwość rozpoczęcia działalności gospodarczej. Nie może być jednak utożsamiany z podjęciem działalności gospodarczej, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie. Nie było zatem podstaw do uznania, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia 20 maja 2009 r., co najwyżej istniało domniemanie, że działalność jest prowadzona od 1 listopada 2009 r., które to domniemanie nie zostało obalone. Autor skargi zarzucił ponadto, że aktywizacja zawodowa skarżącego została wykorzystana przeciwko niemu. R. H. chcąc podjąć pracę zawodową został przez organy ukarany za to, że zrealizował jedynie działania organizacyjne i formalne w tym zakresie, nie rozpoczynając działalności gospodarczej przed dniem wskazanym w ewidencji działalności gospodarczej. Co więcej, w przekonaniu autora skargi organy zastosowały przepisy prawa w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przytaczając uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, OTK 2001/2/29 skarżący wskazał, że nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przyznał mu prawo wskazania późniejszego terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku ( art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej),a skorzystanie z tego uprawnienia nie może rodzić dla niego negatywnych konsekwencji w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Działanie organów należy także uznać za sprzeczne z art. 31 ust.3 Konstytucji RP, statuującym zasadę określoności przepisów prawa. Zasada ta polega na nakazie respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji wyrażającej się w wymaganiu określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymogów tych nie spełnia zaś art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wiążąc negatywny dla skarżącego skutek z czynnością materialno-techniczną, jaką jest wpis i wynikającym z tego domniemaniem prowadzenia działalności gospodarczej, bez uwzględnienia okoliczności, że można wskazać inny dzień rozpoczęcia tej działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że R. H. decyzją Starosty z dnia 12 marca 2009r. uznany został za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, zaś dnia 21 maja 2009r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, przy czym jako datę rozpoczęcia działalności wskazał dzień 1 listopada 2009r. W tak ustalonym stanie faktycznym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 (nie mającym w sprawie zastosowania), pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy, za bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w co najmniej połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Dokonana z dniem 26 października 2007 r. nowelizacja zacytowanego przepisu (w art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243), poprzez wprowadzenie kategorycznego zapisu o niemożności uznania za bezrobotną osoby posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich istniejących wcześniej wątpliwości interpretacyjnych dotyczących uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą, do świadczeń określonych w tej ustawie. Zgodnie bowiem z poprzednim brzmieniem art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f), bezrobotnym była osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Jak widać zatem, do dnia nowelizacji, dla oceny statusu bezrobotnego znaczenie miał nie tylko sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale także podjęcie tej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji, a zatem faktyczne przystąpienie do obrotu gospodarczego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, aktualne brzmienie art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f) ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, a jego treść wskazuje wyraźnie na to, że sam fakt wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje uznanie, że dana osoba nie spełnia określonych w ustawie warunków aby uzyskać status bezrobotnego. W świetle zacytowanego na wstępie przepisu nie ma zatem potrzeby badania i ustalenia, czy i w jakiej dacie działalność gospodarcza rzeczywiście została podjęta. Odmienne rozumienie omawianej normy przedstawione w skardze nie zasługuje na akceptację i nie znajduje uzasadnienia w jasnym i czytelnym brzmieniu art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f) ustawy. Skoro zatem R. H. uzyskał w dniu 21 maja 2009 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to okoliczność ta powoduje utratę przez niego statusu bezrobotnego bez względu na fakt, kiedy skarżący rzeczywiście zamierzał ją rozpocząć. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że strona została w dniu 12 marca 2009 r. pouczona, że okolicznością powodującą utratę statusu bezrobotnego jest posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (pkt 14 pouczenia). Mając na uwadze powyższe należało uznać, że w niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym sprawy, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, logicznie uzasadnił dokonaną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów wyjaśniając przy tym, z jakich przyczyn dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia ustalenie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej przez R. H. Brak jest zatem podstaw, aby skutecznie zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko, że działanie organów pozostawało w sprzeczności z art. 2 i 31 ust.3 Konstytucji RP. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a naruszenie tej zasady skarżący upatruje w tym, że skorzystanie z uprawnienia jakie daje art. 14 ust.1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095 j.t. ze zm.), tj. z możliwości określenia późniejszego dnia podjęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku, nie może rodzić negatywnych konsekwencji w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy regulują jednak zupełnie różne obszary ustawodawcze, dlatego nie można przyjąć, że powyższy przepis pierwszej z wymienionych ustaw koliduje w jakikolwiek sposób z art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, naruszając zasadę sprawiedliwości społecznej, czy zaufania obywateli do stanowionego przez państwo prawa, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP. Jeszcze raz podkreślić należy, że skarżący został pouczony o tym, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego. Skoro w tej sytuacji zdecydował się na dokonanie tego wpisu i jednocześnie skorzystał z możliwości jaką daje art. 14 ust.3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to nie można przyjąć – jak sugeruje skarga – że w jego przypadku stanowienie i stosowanie prawa stało się "swoistą pułapką" uniemożliwiającą obywatelowi "układanie swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem nie narażą go na negatywne konsekwencje". Jeśli zaś chodzi o art. 31 ust.3 Konstytucji, to zgodnie z nim ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, powyższy przepis Konstytucji statuuje zasadę proporcjonalności, a nie zasadę przyzwoitej legislacji i określoności przepisów. Tę ostatnią ustanawia bowiem art. 2 Konstytucji (por. przytaczany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002r., K 41/02). Odnosząc się do zarzutu naruszenia tej właśnie zasady podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, którymi są związane. Dlatego trudno za zasadne uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia w decyzji organu II-giej instancji zasad przyzwoitej legislacji. Niezależnie od tego podkreślić jeszcze raz należy, że w ocenie Sądu przepis art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f) ustawy zredagowany został jasno i czytelnie, a w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.