II SA/Ke 48/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego T.G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładającej na niego obowiązek wykonania – w celu doprowadzenia budynku stodoły o wymiarach w rzucie 14,0 x 7,5m na działce nr 83 w miejscowości G., gm. M. do stanu zgodnego z prawem – wymiany zachodniej ściany na ścianę murowaną spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 tzn. ścianę pełną z pustaków betonowych gr. 24 cm bądź z cegły pełnej lub gazobetonu, gr. 12 cm, którą należy wykonać na własnym fundamencie, do wysokości co najmniej górnej powierzchni pokrycia dachu i wysunąć co najmniej 0,3 m poza lica ścian zewnętrznych – północnej i południowej – w terminie do dnia 3[...] pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu wykonania nakazanych obowiązków i orzekając co do istoty sprawy określił nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych do dnia 30 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w trakcie kontroli dokonanej w dniu 17 sierpnia 2011 r. na działce nr ewid. 83 w miejscowości G., gm. M., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że na tej działce znajduje się budynek stodoły o wymiarach w rzucie 14,0 x 7,5m, usytuowany bezpośrednio przy zachodniej granicy z działką nr ewid. 82, którą wyznacza ogrodzenie. Obiekt ten posiada konstrukcję drewnianą, obitą deskami ustawioną na stopach betonowych. Konstrukcja dachu jest drewniana, dwuspadowa, pokryta eternitem. Ściana szczytowa jest jednak w całości drewniana. Na podstawie oświadczeń złożonych w czasie kontroli ustalono, że właścicielem działki nr 83 jest A. B., budynek stodoły został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej z 21 lutego 1972 r. udzielającą pozwolenia na budowę tego obiektu. Pozwolenie to nie zachowało się, ale strony przedłożyły typowy projekt budowlany stodoły oraz szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, z którego wynika, że miał on być usytuowany w odległości 4 m z sąsiednią działką nr 82 należącą do J. B.. Pomiędzy właścicielami tych nieruchomości toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie rozgraniczeniowe, w którym została przedstawiona opina biegłego sądowego ze szkicem sytuacyjnym wskazującym położenie granicy pomiędzy tymi nieruchomościami na podstawie słupka granicznego położonego w odległości 20 cm od ogrodzenia pomiędzy tymi działkami. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wydał przytoczoną na wstępie decyzję. Organ II instancji wyjaśnił natomiast, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, a wynika z nich, że w trakcie budowy przedmiotowego budynku stodoły doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Mimo bowiem zaplanowaniu usytuowania go w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką nr 82, obiekt ten został wybudowany bezpośrednio przy granicy z tą działką, przy czym bez znaczenia jest, że przebieg tej granicy jest sporny, a spór ten rozstrzyga Sąd Rejonowy w sprawie o rozgraniczenie. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, które miało swój wyraz w wybudowaniu przedmiotowego obiektu przy granicy z działką sąsiednią spowodowały, że obiekt ten został zbudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przytaczanego dalej jako warunki techniczne (Dz. U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm.). Zaszły w związku z tym przesłanki do nakazania właścicielowi tego obiektu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, bowiem jego zachodnia ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy jest drewniana i przez to nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zgodnie bowiem z § 272 ust. 3 warunków technicznych, obiekt budowlany usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W odniesieniu do przedmiotowego obiektu będzie to klasa odporności REI 60. Według § 235 ust. 1 i 3 warunków technicznych ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie i należy ją wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku. Wykonanie tych właśnie, nakazanych przez organ I instancji obowiązków, nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, doprowadzi w ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na treść art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, nie było w sprawie podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu zostały bowiem zakończone, a budynek jest użytkowany. Organ odwoławczy przychylił się natomiast do argumentu zawartego w odwołaniu, dotyczącego zmiany terminu wykonania nakazanego obowiązku. Czas bowiem, jaki by pozostał zobowiązanemu do wykonania nakazanego obowiązku, licząc od dnia doręczenia ostatecznej decyzji do upływu terminu wyznaczonego przez organ I instancji, byłby niewystarczający do wykonania nakazanych obowiązków w sposób należyty. Dlatego w tym zakresie organ zreformował rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o rozgraniczenie działek nr 82 i 83 położonych w miejscowości G., gm. M., ponieważ wynik tamtego postępowania nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone w sprawie doprowadzenia budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem. Nawet bowiem gdyby w wyniku postępowania rozgraniczeniowego doszło do ustalenia granicy zgodnie z opinią biegłego sądowego, która znajduje się w aktach sprawy, to i tak zachodnia ściana przedmiotowego obiektu budowlanego jako drewniana, nie spełniałaby wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego i zachodziłyby przesłanki do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia A. B. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania rozgraniczeniowego oraz o przedłużenia do 1 roku wyznaczonego w zaskarżonej decyzji terminu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. Skarżący podniósł, że w wyznaczonym, zbyt krótkim czasie, nie jest w stanie zakupić materiałów budowlanych i zapłacić za robociznę. Powołał się przy tym na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego przyznał, że nie kwestionuje on zasadności nałożonych na niego obowiązków. Obecny na rozprawie Prokurator Okręgowy , który zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 p.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi. Na tej samej rozprawie Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134- § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie, w nawiązaniu do oddalonego na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. wniosku skarżącego, o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego należy wyjaśnić, że nie zachodziły w sprawie określone w art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy nie zależało bowiem od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, w tym w szczególności od postępowania, którego przedmiotem było ustalenie granicy pomiędzy działką inwestora, a sąsiadującą od zachodu działką uczestniczki J. B.. Możliwość oceny legalności zaskarżonej decyzji nie zależała bowiem od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Oceniając natomiast odmowę zawieszenia postępowania zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, należy podzielić pogląd tego organu, że nawet w razie ustalenia przebiegu spornej granicy według twierdzeń skarżącego, i tak zachodziła konieczność doprowadzenia przedmiotowej stodoły do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na niespełniającą wymogów ochrony przeciwpożarowej zachodnią, drewnianą ścianę tej stodoły. Ponadto należy dodać, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego, to Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są obowiązani na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 51 prawa budowlanego, czyli takiej, jaka została wydana w niniejszej sprawie. Dlatego kwestia rozgraniczenia nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, uzasadniającego zawieszenie postępowania legalizacyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przedłużenia wyznaczonego w zaskarżonej decyzji terminu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych należy wyjaśnić, że ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji sprawowana jest przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, Sąd nie ma możliwości bezpośredniego rozstrzygania sprawy administracyjnej, ani żadnego z wyłaniających się w jego toku zagadnień. Sąd nie może więc rozstrzygać o przedłużeniu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego terminu, a jedynie – w razie stwierdzenia naruszenia prawa przy ustalaniu tego terminu - uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, względnie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa, w razie zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd jednak nie dostrzegł w sprawie takich przesłanek. Przede wszystkim należy zaakceptować nie kwestionowane przez żadną ze stron ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego, co do wybudowania przedmiotowej stodoły na podstawie pozwolenia na budowę, ale w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, tj. w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, tj. przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytoczone w zaskarżonej decyzji przepisy tego rozporządzenia (§ 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i ust. 5 i § 235 ust. 1 i ust. 3), rzeczywiście mają w sprawie zastosowanie mimo tego, że przedmiotowa stodoła została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r. Przesądza o tym bowiem treść § 271 ust. 2 warunków technicznych, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia (w sprawie warunków technicznych) dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (...) stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Nie budzi też wątpliwości Sądu zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego, mimo nie wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, czego z kolei wymaga art. 51 ust. 1 in principio. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie natomiast z utrwalonym, orzecznictwem sądów administracyjnych, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Warunek ten natomiast w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego nie został spełniony, bo jego budowa została zakończona przed wszczęciem postępowania. Trafnie też organy nadzoru budowlanego określiły rodzaj robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia budynku stodoły o wymiarach w rzucie 14,0 x 7,5m na działce nr 83 w miejscowości G., gm. M. do stanu zgodnego z prawem. Nakazane czynności, tj. wymiana zachodniej ściany na ścianę murowaną spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 tzn. ścianę pełną z pustaków betonowych gr. 24 cm bądź z cegły pełnej lub gazobetonu, gr. 12 cm, którą należy wykonać na własnym fundamencie, do wysokości co najmniej górnej powierzchni pokrycia dachu i wysunąć co najmniej 0,3 m poza lica ścian zewnętrznych – północnej i południowej - wynikają bowiem z powołanych w decyzji przepisów § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i ust. 5 i § 235 ust. 1 i ust. 3 warunków technicznych. Oceniając długość terminu, jaki został określony w zaskarżonej decyzji dla wykonania nakazanego obowiązku, w kontekście zarzutów skargi dotyczących trudności w jego zachowaniu, Sąd wyraża pogląd, że termin ten jest odpowiedni. Termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1695/07, Lex 490200). Takie też cechy w ocenie Sądu ma zakreślony termin. Uwzględniając bowiem fakt, że skarżący, który w toku całego postępowania nie kwestionował zasadności nałożonych na niego obowiązków, mógł przystąpić do ich wykonania już w październiku 2011 r., tj. w dacie wydania decyzji organu I instancji określającej te obowiązki, należy uznać, że łączna długość tego terminu (prawie 7 miesięcy), a nawet długość terminu liczonego od daty doręczenia skarżącemu ostatecznej decyzji (prawie 5 miesięcy), była wystarczająca dla zrealizowania nakazanego zakresu robót. Sytuacja materialna skarżącego nie może natomiast być brana pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nieznającego odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r., IV SA/Wa 278/03, Lex nr 158857).Dotyczy to w ocenie Sądu zwłaszcza postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, zmierzającego do doprowadzenia użytkowanego obiektu budowlanego naruszającego wymogi bezpieczeństwa pożarowego, do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).