II SA/Ke 481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku P.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego na terenie działek nr 166/9 i 166/11 przy ul. W. w K., zmienionej decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek T. i A. małżonków R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji jako strona między innymi brała udział Spółdzielnia Mieszkaniowa – właściciel jednej z nieruchomości sąsiednich. Decyzja ta została zmieniona na podstawie art. 155 kpa decyzjami z dnia [...] oraz z dnia [...] W tych postępowaniach również brała udział Spółdzielnia Mieszkaniowa. Żadna z tych decyzji nie została zaskarżona w zwykłym trybie. W dniu [...] P. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], wskazując jako podstawę prawną swego wniosku art. 157§ 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 6 kpa. Zarzucił, iż ani on, ani też inni użytkownicy lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. D., nie byli stroną postępowania zakończonego tą decyzją, pomimo że są stroną zainteresowana w szczególności w zakresie zabezpieczenia miejsc parkowania dla samochodów w ilości dotychczasowej. Podniósł, że w postępowaniu brała udział Spółdzielnia Mieszkaniowa, która nie poinformowała o postępowaniach toczących się w niniejszej sprawie mieszkańców ulicy D.. Dalej w swoim piśmie P. W. wskazał, że wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Prezydenta uzasadniony jest uchybieniami tej decyzji w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji i innymi nieprawidłowościami. Pismem dnia 31 marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwało P. W. do usunięcia braków wniosku poprzez wykazanie, czy przysługują mu prawa strony, w szczególności, czy legitymuje się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny oraz wykazania, że realizacja przedmiotowej decyzji spowoduje konkretne naruszenie korzystania z lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi z dnia 9 kwietnia 2009r. P. W. wskazał, że ponieważ nie brał udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w swoim wniosku domagał się wszczęcia postępowania z urzędu zgodnie z art. 157 § 2 kpa i dotychczas nie występował o uznanie go za stronę. Dalej podniósł, iż ponieważ przysługuje mu własnościowe prawo do lokalu, dokument o przydziale tego lokalu upoważnia jego i jego rodzinę do korzystania z wszystkich urządzeń terenowych znajdujących się w okolicy budynku. Realizacja planowanej inwestycji utrudni korzystanie mu z mieszkania, które jest położone na parterze, i ograniczy dostęp do istniejących miejsc parkingowych. Wskazał, że przypadkowe parkowanie samochodów użytkowników nowego obiektu przy ul. W. i pod oknami jego mieszkania narusza warunki korzystania z lokalu mieszkalnego, "bowiem zwiększa uciążliwości od hałasu i zanieczyszczeń powietrza", tak więc w sposób ewidentny narusza jego interesy jako osoby trzeciej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując, iż P. W. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki, na której znajduje się budynek mieszkalny w którym zamieszkuje, tak więc nie może być uznany za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy zwłaszcza, że teren inwestycji od działki, na której usytuowany jest budynek przy ul. D., oddziela działka nr 246/2, stanowiąca własność Skarbu Państwa. Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji organ zajął również stanowisko odnośnie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W odwołaniu od tej decyzji P. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu wskazując, że nie podziela argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu tej decyzji i to zarówno odnośnie kwestii uznania go za stronę jak i poprawności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzucił dodatkowo istnienie rozbieżności w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej pomiędzy decyzją znajdującą się w aktach sprawy, a decyzją doręczoną Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 155 kpa zmienił decyzję z dnia [...] w części ustalającej nieprzekraczalną szerokość elewacji frontowej, ustalając taką szerokość, jaka została określona w decyzji doręczonej inwestorom. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 kpa, uchyliło swoją decyzję z dnia [...], a następnie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. i decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność tej decyzji w części ustalającej szerokość elewacji frontowej. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] z uwagi na to, że organ uchylając w całości decyzję z dnia [...]i nie orzekając co do istoty sprawy ani też nie umarzając postępowania, dopuścił się rażącego naruszenia art.138 § 1 pkt 2 w zw. z 127 § 3 kpa. W piśmie z dnia 11 lutego 2010r. P. W. wskazał, że w żadnym swoim piśmie nie żądał stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 221, 241 oraz 242 § 1 kpa. W dalszej jednak części tego pisma wskazał, że podtrzymuje w całości pismo z dnia 19 lutego 2009r. i wnosi o przeprowadzenie z urzędu postępowania w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej na działkach 166/9 i 166/11 inwestycji. Obecnie zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] i umorzenia postępowania, ponieważ umorzyć postępowanie można tylko w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości lub bezpodmiotowości. Tymczasem w sprawie występuje przedmiot postępowania – decyzja o warunkach zabudowy – oraz podmiot – wnioskodawca P. W., który pismem z dnia 19 lutego 2009r. domagał się na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 156 § 6 kpa stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie organu wnioskodawca w piśmie z dnia 11 lutego 2010r. nie wycofał się z wcześniej złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, a jedynie dokonał jego uszczegółowienia. Dalej organ wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] Wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy bowiem nie posiada on żadnej nieruchomości gruntowej, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji bądź w jego obszarze oddziaływania. Działka, na której znajduje się dom, w którym zamieszkuje skarżący, położona jest po przeciwnej stronie pasa drogowego niż teren, na którym ma być realizowana inwestycja. Skoro więc P. W. nie jest podmiotem, który mógłby żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, odmowa wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa jest uzasadniona. Kolegium w uzasadnieniu odniosło się także do zarzutów odwołania, wyjaśniając treść przepisów art. 54 ust. 4 pkt 9, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśniając, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i że nie jest uprawnione do wkraczania w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję P. W. zarzucił, iż w swoich wystąpieniach do Wojewody nie wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. lecz o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Nie wnioskował też o uznanie go za stronę, w związku z czym badanie to zostało przeprowadzone z własnej inicjatywy i orzeczono o tym w sposób arbitralny, bez właściwego w tym przypadku orzeczenia w formie postanowienia. Wskazał, że jego wniosek ma na celu zapobieganie nadużyciom i wzmacnianie praworządności, o czym mowa w art. 221 i 241 kpa i stąd jego wystąpienie do organu nadzorczego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 157 i 221 kpa. W dalszej części skarżący zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do podnoszonych przez niego zarzutów w kwestii lokalizacji parkingów, o których mowa w punktach 1.2 i 2.4 decyzji Prezydenta Miasta K., "zlekceważenia istnienia ulicy W.", obowiązku określenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu oraz wysokości nowego budynku. Podniósł również, że kwestią odrębną jest funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch różniących się w treści decyzji z tą samą sygnaturą i wydanych pod tą samą datą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważenia wymaga kwestia, czy w sprawie prawidłowo doszło do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 157 § 3 kpa, a to w związku z zawartym w skardze zarzutem, jakoby P. W. nie występował o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy. Otóż wskazać należy, iż co prawda skarżący w swoich pismach ( szczegółowo przytoczonych na wstępie uzasadnienia) za każdym razem domagał się wszczęcia tego postępowania "z urzędu", a więc tak jakby to postępowanie miało zostać wszczęte nie na jego wniosek, tym niemniej skoro zgłaszał on takie żądanie i w pismach tych usiłował wykazać istnienie swojego interesu w domaganiu się stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze władne było uznać, iż faktycznie wnioskodawcą wszczęcia postępowania jest skarżący. Zawarte w skardze zarzuty, jakoby orzeczenie organu o braku przysługującego mu prawa strony zostało wydane w sposób arbitralny i że właściwą formą rozstrzygnięcia tej kwestii powinno być orzeczenie w formie postanowienia, są niezasadne. W sytuacji gdy P. W. właściwie sam przyznaje, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednoczesne kwestionowanie przez niego prawidłowości takiego ustalenia, poczynionego przez organ, jest pewną niekonsekwencją. Dlatego też wskazać należy, iż prawidłowo organ uznał, iż ponieważ skarżący nie jest ani właścicielem ani też wieczystym użytkownikiem nieruchomości, która znajdowałaby się w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, a jedynie przysługuje mu własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym własność Kieleckiej Spółdzielni Mieszkaniowej, usytuowanym na nieruchomości położonej po drugiej strony ulicy od terenu inwestycji, nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczność, iż na skutek zrealizowania inwestycji może się zwiększyć liczba parkujących na ulicy samochodów nie jest wystarczająca do uznania, iż ma on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi obowiązujące przepisy nie przewidują w takiej sytuacji wydawania orzeczenia w formie postanowienia. Właśnie decyzja, o jakiej mowa w art. 157 § 3 kpa, odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, jest właściwą formą rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje osoba nie posiadająca legitymacji. Jak już natomiast była o tym mowa wyżej, mimo iż P. W. w swoich pismach z dnia 19 lutego 2009r., 9 kwietnia 2009r., a także piśmie z dnia 11 lutego 2010r. podtrzymującym w całości wniosek z dnia 19 lutego 2009r., domagał się z powołaniem się na przepisy art. 157 § 1 i 2 kpa wszczęcia "z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] " Kolegium miało podstawy do uznania go za osobę występującą z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Zauważyć bowiem należy, iż dopiero w piśmie z dnia 11 lutego 2010r. skarżący wskazał, że korzysta z przysługujących mu uprawnień, wynikających z art. 221, 241 i 242§ 1 kpa. Skoro jednak w tym samym piśmie zawarł oświadczenie, że podtrzymuje wniosek zawarty w piśmie z dnia 9 lutego 2009r., a więc wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia decyzji, właściwie organ rozstrzygając złożone odwołanie od decyzji z dnia [...] zastosował przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. Zauważyć należy, iż utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja z dnia [...] zawiera odpowiedzi na stawiane przez skarżącego pytania i wątpliwości. Tak więc jeśli w jego pismach zawarta była także skarga, o jakiej mowa w przepisach art. 221 i następnych kpa, odpowiedź na nią została mu udzielona. Skarżący nie ma uprawnienia do domagania się, aby organ z urzędu wszczynał postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, sama zaś odpowiedź organu na taką skargę nie podlega zaskarżeniu. Co zaś się tyczy zarzutu, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje z tej samej daty i o tym samym numerze, natomiast o odmiennej treści, to zauważyć należy, iż ta nieprawidłowość została wyeliminowana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm).