II SA/Ke 481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 roku sprawy ze skargi A.N. i E.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] odmawiającej - z uwagi na brak przesłanek z art. 145 § 1 kpa - uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. N. i E. B. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz dwoma zjazdami, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. N. i E. B. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz dwoma zjazdami na działkach Nr 756 i Nr 657/8 (pas drogowy) przy ul. B. w K. Powyższa decyzja stała się ostateczna, bowiem strony postępowania nie wniosły od niej odwołania. D. B. nie była stroną postępowania zakończonego ww. decyzją jak również decyzja ta nie została jej doręczona. W dniu 12 października 2011 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek D. B. o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej Nr 755, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i winna być uznana za stronę postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] wznowił, z wniosku D. B., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...], z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, gdyż w jego ocenie wniosek o wznowienie nie pochodził od strony postępowania. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda wezwał inwestorów do przedłożenia analiz dotyczących wpływu, jaki będzie miała planowana inwestycja na możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń w istniejącym na działce Nr 755 budynku mieszkalnym oraz na czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tym budynku. W dniu 21 marca 2012 r. inwestor wywiązał się z ww. obowiązku. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek złożony przez D. B. dotyczył decyzji ostatecznej, a wskazana w nim przesłanka mieściła się w dyspozycji art. 145 § 1 kpa. Wniosek ten został również złożony z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa, a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ I instancji zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony. Dalej Wojewoda wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zbliźniaczone budynki inwestorów o wymiarach 14,35m na 8,10m każdy, o wysokości okapu równej 7,16m i wysokości kalenicy równej 10,85m od poziomu terenu od strony działki D. B. nr 755, usytuowano w odległości 5,0 m od granicy z działką nr 755 przy ul. S. w K. oraz w odległości 11,25 m od budynku mieszkalnego istniejącego na tej działce. Z analiz sporządzonych przez uprawnionego projektanta wynika, że planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła i słońca do pomieszczeń mieszkalnych w budynku istniejącym na działce nr 755. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż wysokość projektowanego budynku jest większa od odległości tego budynku od granicy z działką nr 755, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania działki nr 755, a co za tym idzie działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skoro zatem nieruchomość sąsiednia nr 755 znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to jej użytkownik wieczysty D. B. posiada przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że sieć wodociągowa na działce inwestorów koliduje z projektowanym budynkiem. W aktach sprawy brak jest stanowiska właściciela bądź zarządcy tej sieci odnośnie jej funkcjonowania, jak również możliwości rozbiórki odcinka tej sieci, który koliduje z planowaną inwestycją. Brak jest również stanowiska właściciela lub zarządcy sieci gazowej, odnośnie usytuowania projektowanych budynków w stosunku do tej sieci. Przy nakazanym ponownym rozpoznaniu sprawy wojewoda nakazał organowi I instancji jeszcze raz przeanalizować i ustalić obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. N. i E. B. wnieśli o jej uchylenie zarzucając, że w decyzji tej organ odwoławczy nie podał żadnego przepisu, na podstawie którego został wyznaczony obszar oddziaływania powodujący na działce D. B. ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Zdaniem skarżących Wojewoda określił relację wysokości projektowanego budynku do jego odległości od działki sąsiedniej i tę zależność uznano jako rozstrzygającą o możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Nadto zarzucili, że skoro organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, to nie powinien zawierać w zaskarżonej decyzji twierdzenia, że D. B. przysługuje przymiot strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst. jedn. Dz. U. 2012, poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że niniejsza sprawa toczy po wznowieniu przez Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia [...], postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast spór dotyczy oceny istnienia wskazanej we wniosku podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa., tj. tego, czy D. B. - wieczystemu użytkownikowi nieruchomości nr 755 sąsiadującej z nieruchomością, na której ma powstać planowana inwestycja, przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] Organ I instancji uznał, że D. B. nie mogła być stroną tego postępowania argumentując, że projektowany budynek nie spowoduje zacienienia jej nieruchomości, co jest równoznaczne z ustaleniem braku podstawy wznowienia, na której D. B. oparła swoje żądanie. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła i słońca do pomieszczeń mieszkalnych w budynku znajdującym się na działce nr 755, jednak ponieważ wysokość projektowanego budynku jest większa od odległości tego budynku od granicy z działką nr 755, to nie można jednoznacznie stwierdzić, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania tej działki. Powyższe, zdaniem organu oznacza, że nieruchomość nr 755 znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a D. B. jako jej użytkownik wieczysty posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z takim poglądem Wojewody nie można się zgodzić. W myśl § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690) – dalej zwanym "rozporządzeniem", odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Z cytowanego przepisu zatem wynika, że reguluje on ustalanie odległości budynków od innych budynków w celu umożliwienia im naturalnego oświetlenia, co wskazuje że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd22/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. II SA/Kr 1287/11). Powyższą tezę potwierdza ust. 2 omawianego przepisu, w którym szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; odległość tę mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Tymczasem, w niniejszej sprawie Wojewoda, pomimo że z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr 755, wbrew treści § 13 rozporządzenia wyraził pogląd, że należy również wziąć pod uwagę wpływ planowanej inwestycji na naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków potencjalnie możliwych do wybudowania na działce nr 755. Analiza taka w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę nie jest dopuszczalna, ponieważ nie jest możliwe przeprowadzenie analizy zacieniania w sytuacji, gdy budynek mający znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie istnieje, ani nawet nie jest zatwierdzony projekt budowy takiego budynku. W tym miejscu warto również zauważyć, że powyższe stanowisko pośrednio wynika także z orzeczenia NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1277/08., w którym Sąd ten stwierdził, że w przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Jeżeli więc tak jak w niniejszej sprawie projektowany budynek jest niższy niż 35 m, to § 13 rozporządzenia będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy na sąsiedniej nieruchomości istnieje budynek, a nie jak chce tego organ odwoławczy, również wtedy i względem budynku, który może hipotetycznie na sąsiedniej nieruchomości powstać. Zatem skoro sam organ II instancji stwierdził, że "z analiz sporządzonych przez uprawnionego projektanta wynika, iż planowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła i słońca do pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr 755 przy ulicy S. w K, której właścicielem jest D. B.", to nie można uznać, aby nieruchomość ta znajdował się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, a w konsekwencji aby jej użytkownik wieczysty był stroną w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym prawidłowo organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast decyzja organu II instancji jako naruszająca ten przepis oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 j.t.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - podlega uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec wskazanej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, bezprzedmiotowym stało się odniesienie do zarzutów zawartych w skardze, jak również pozostałych wadliwości zatwierdzonego projektu budowlanego, dostrzeżonych przez organ odwoławczy. Skoro wskazana w sprawie przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała, niedopuszczalne jest odnoszenie się do istoty sprawy. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji kierując się przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.