II SA/Ke 481/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 28 sierpnia 2015 r. NR XII/61/15 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz zmiany uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w granicach gminy I. stwierdza nieważność § 1, § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz punktu 49 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały - w części dotyczącej sformułowania "i 1191/2"; II. zasądza od Gminy Nowa Słupia na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 28 sierpnia 2015 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2015.11594 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U.2015.460 ze zm., dalej: u.d.p.), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Kieleckiego Rada Gminy N. podjęła uchwałę nr XII/61/15 w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz zmiany Uchwały Nr XXV/53/13 Rady Gminy N. z 24 września 2013 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w granicach Gminy N. W § 1 uchwalono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych dotychczasową drogę powiatową o numerze 0637 T [...], znajdującą się w miejscowości N. W § 2 uchwalono, że zmienia się Uchwałę Nr XXV/53/13 Rady Gminy N. z dnia 24 września 2013 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w granicach Gminy N. w ten sposób, że w Załączniku Nr 1 do tej uchwały, dodaje się po punkcie 48 punkt 49 o następującym brzmieniu "49. [...], dł. 930 m. (ust. 1). Tekst jednolity Załącznika Nr 1 stanowi załącznik do niniejszej uchwały (ust. 2). W § 3 przyjęto, że pozostałe zapisy uchwały nie ulegają zmianie. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W § 5 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Ś. Na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył powyższą uchwałę w części, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zapisów zawierających w treści działkę nr ewid. [...], tj. § 1 i § 2 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały w punkcie 49 – w zakresie sformułowania "i [...]". Wskazanym zapisom zarzucił naruszenie w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. z powodu nieposiadania tytułu własności przez gminę do działki o nr ewid. [...], a która to działka miała jedynie charakter drogi wewnętrznej, na której ustanowiono służebność gruntową. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że wpłynęło do niego jako do organu nadzoru pismo Burmistrza Miasta i Gminy z prośbą o wystąpienie w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] obręb N. W toku postępowania wyjaśniającego zarówno Burmistrz, jak i Przewodniczący Rady Miejskiej w N. poinformowali, że z dokumentacji dotyczącej przejęcia przez Gminę N. drogi powiatowej o nr 0637T wynika, że droga ta zlokalizowana była na działkach o nr ewid. [...] obręb N., co potwierdza protokół przekazania z 27 czerwca 2016 roku. Z analizy stanu prawnego działki nr ewid [...] wynika, że została ona nabyta przez Powiat K. na podstawie umowy darowizny z przeznaczeniem na poprawę funkcjonowania ówczesnej drogi powiatowej nr 0637T a nie pod drogę powiatową. Zdaniem organów gminy działka o nr ewid. [...] obręb N. nie powinna wchodzić w skład drogi gminnej, a jedynie powinna być wykorzystywana z przeznaczeniem na poprawę jej funkcjonowania. Z treści przedłożonych pism wynika również, że w 2001 roku przez Radę Powiatu w K. została podjęta uchwała ustalająca przebieg drogi 0637T na długości 930 m. Wydzielona w 2005 roku działka nr ewid. [...] miała pełnić charakter komunikacyjny w ten sposób, aby nieruchomości oznaczone numerami [...] miały umożliwiony dostęp do drogi publicznej na działkach nr ewid. [...] obręb N. Na działce o nr ewid. [...] ustanowiono również służebność gruntową, co potwierdza, że miała ona charakter drogi wewnętrznej. Wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem organów gminy z posiadanych dokumentów wynika, że działka nr ewid. [...] nie wchodziła w skład drogi powiatowej nr 0637T, w związku z tym, w ocenie organu przejęcie na własność przez Gminę N. przedmiotowej działki na podstawie art. 2a u.d.p. było nieprawidłowe. Wobec powyższego wywiódł, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Wobec powyższego zaliczenie do kategorii dróg gminnych ul. Ś., zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] nie będącej własnością gminy, w sposób istotny naruszyło art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 28 sierpnia 2015 roku o nr XII/61/15 w części dotyczącej zapisów zawierających w treści działkę nr ewid. [...] W uzasadnieniu wskazał, że trzeba uznać za zasadny podniesiony przez Wojewodę Św. zarzut, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Droga zlokalizowana na nieruchomości, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i dlatego nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Gmina N. nigdy nie nabyła formalnie działki nr [...], dlatego uchwała XII/61/15 będąca przedmiotem skargi, zaliczająca tę działkę do kategorii dróg publicznych była w tej części niezgodna z istniejącym stanem faktycznym. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Wojewody Ś. okazała się zasadna z poniżej podanych względów. W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podano, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru - jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl zaś art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. W kontrolowanej sprawie należało rozważyć i rozstrzygnąć zagadnienie, czy w zaskarżonej uchwale w prawidłowy sposób zaliczono drogę, znajdującą się na działce o nr ewid. [...], położonej w N., do kategorii drogi gminnej. Analizując sprawę w powyżej określonym przedmiocie należy odwołać się do regulacji związanej z własnością dróg określonych kategorii, a także możliwości zaliczenia poszczególnych dróg do kategorii drogi gminnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi wewnętrzne nie mają bowiem statusu drogi publicznej, a nadanie im takiego charakteru przebiega w innym trybie aniżeli przewidziany w ustawie o drogach publicznych. Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności (wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 roku, II SA/Gd 756/17, LEX 2439401). W ocenie Sądu drogę znajdującą się na działce o nr ewid. [...] należy uznać jako drogę wewnętrzną. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi, które nie mają statusu dróg publicznych (wyrok NSA z 7 grudnia 2017 roku, I OSK 386/16, www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach niniejszej sprawy, Rada Powiatu w Kielcach w dniu 22 listopada 2001 roku podjęła uchwałę nr XXV/29/2001, w trybie art. 6a ust. 3 u.d.p., ustalającą przebieg dróg powiatowych – w tym drogi powiatowej Nowa Słupia – Święty Krzyż (o późniejszym numerze 0637T) na długości 930 m. Jakkolwiek w uchwale tej nie zostały wyszczególnione działki wchodzące w skład powyższej drogi powiatowej, to zauważyć należy, że od daty podjęcia wskazanej uchwały (22 listopada 2001 r.) nie były podejmowane żadne dalsze uchwały, które powodowałyby zmianę przebiegu (w tym długości) wskazanej drogi. Następnie odnotowania wymaga, że w 2005 r. doszło do wydzielenia działki [...] z działki o numerze ewid. [...]. Świadczy o tym treść decyzji Wójta Gminy Nowa Słupia z 20 maja 2005 r., nr RTI.GG-6011-5/05. Mocą tej decyzji zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w N. składającej się z działki o nr ewid. [...]o pow. 1.951 m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa, na działki [...] o pow. 1.370 m2 oraz [...] o pow. 581 m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział działki nr [...] ma na celu wydzielenie części nieruchomości - działki [...] z przeznaczeniem na drogę dojazdową do sąsiednich działek, które są własnością osób fizycznych. Zarządzeniem nr 93/2006 z 10 października 2006 roku Wojewoda wyraził zgodę na dokonanie darowizny na rzecz Powiatu nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w N., oznaczonej jako działka Nr [...], o powierzchni 0,0581 ha, w celu zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania drogi powiatowej. Funkcją drogi znajdującej się na nowo wydzielonej działce nr [...] było zatem zapewnienie sprawnej komunikacji i dostępu do drogi powiatowej. Zasadnym zatem jest przyjęcie, że droga na działce nr ewid. [...] umożliwiała odpowiednią łączność pozostałych (sąsiednich) działek z drogą publiczną, nie była natomiast elementem wchodzącym w skład drogi publicznej. Innymi słowy, nie była częścią drogi publicznej – drogi powiatowej. Ponadto, na działce nr ewid. [...] została ustanowiona służebność gruntowa. Wszystkie te okoliczności prowadzą do uznania, że droga znajdująca się na działce nr [...] ma charakter drogi wewnętrznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, drogi wewnętrzne odgrywają jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2019 r., II SA/Po 482/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej decyduje rada gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Nie można jednak zapominać o tym, że dla skutecznego podjęcia takiej uchwały niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że istniejąca droga nie należy do pozostałej kategorii dróg (tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych), oraz, że zaliczenie tej drogi w poczet drogi gminnej nie zostało wyłączone na mocy ustawowej - art. 7 ust. 1 in fine. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne, przy czym brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 20 października 2000 r., III SA 1432/99, LEX 47974). Jak wynika z powyżej cytowanego art. 7 ust 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Wyraźnie zatem na podstawie tego przepisu drogi wewnętrzne są wyłączone z kategorii dróg gminnych. Skoro – jak wynika z omówionych powyżej dokumentów – droga znajdująca się na działce nr [...] położonej w N. jest drogą wewnętrzną, to zaskarżona uchwała została w tym zakresie wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 u.d.p. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w myśl art. 2a ust 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W kontrolowanej sprawie doszło do zmiany kategorii drogi publicznej z powiatowej na gminną. Aby zmiana taka dokonała się skutecznie, uprzednio Rada Powiatu musi pozbawić daną drogę kategorii drogi powiatowej. Pomiędzy tymi dwoma okolicznościami – pozbawienia danej drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenia jej do innej kategorii – musi zachodzić ścisła zależność wyrażająca się w tożsamości przedmiotu. Wobec powyższego konieczne jest zestawienie ze sobą uchwał podjętych odpowiednio przez Radę Powiatu w Kielcach oraz Radę Gminy w N.w zakresie tożsamości przedmiotu – drogi, pozbawionej kategorii drogi powiatowej, której następnie nadano kategorię drogi gminnej. W § 1 uchwały nr VIII/47/2015 Rady Powiatu z Kielcach z 7 września 2015 roku stwierdzono, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogę nr 0637T [...] o długości 930 mb. Z kolei w § 1 uchwały Rady Gminy nr XII/61/15 z 28 sierpnia 2015 roku wskazano, że zalicza się do kategorii dróg gminnych dotychczasową drogę powiatową o numerze 0637T [...] o długości 930 m, położoną na działkach o nr ewid. [...], obręb N. Jak powyżej przyjęto, zakres pozbawienia drogi publicznej dotychczasowej kategorii powinien odpowiadać (być tożsamy) zakresowi zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Należy w tym kontekście przypomnieć, że Rada Powiatu w 2001 roku podjęła uchwałę w trybie art. 6a ust. 3 u.d.p., ustalającą przebieg drogi powiatowej [...] na długości 930 m. Rada Powiatu pozbawiając tę drogę kategorii drogi powiatowej w uchwale z 7 września 2015 roku wskazała tą samą długość drogi – 930 m. Z dokumentacji przedstawionej w aktach sprawy niezbicie wynika natomiast, że działka o nr ewid. [...] (uwzględniona jako wchodząca w skład drogi N. przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale) została wydzielona dopiero w 2005 roku, a zatem po 4 latach od czasu ustalenia przebiegu omawianej drogi powiatowej. Droga znajdująca się na tej działce nie mogła zatem wchodzić w skład drogi powiatowej, skoro w dacie ustalenia jej przebiegu (w tym niezmiennej na przestrzeni lat długości) jeszcze nie istniała wyodrębniona działka nr [...]. Poczynione ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, że droga znajdująca się na działce nr ewid. [...] jest drogą wewnętrzną i nigdy nie stanowiła drogi publicznej – drogi powiatowej. Wobec powyższego, Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę w części w jakiej zaliczyła do kategorii drogi gminnej drogę znajdującą się na działce o nr ewid [...] w sposób istotny naruszyła art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. Rada Gminy nadając wymienionej drodze kategorię drogi gminnej pominęła okoliczność, że droga ta jest drogą wewnętrzną, czyli wyłączoną z kategorii dróg gminnych oraz okoliczność, że droga ta nie stanowiła części drogi powiatowej, a jedynie gwarantowała prawidłowe funkcjonowanie drogi powiatowej, nie była więc drogą publiczną. Reasumując, analiza akt sprawy i wyciągnięte na jej podstawie wnioski uzasadniają stanowisko, że podejmując zaskarżoną w części uchwałę organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. Istotne naruszenie prawa prowadziło natomiast do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w części, tj. w zakresie dotyczącym sformułowania " i [...]". W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w punkcie drugim sentencji wyroku, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).