II SA/Ke 483/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013r. sprawy ze skargi Z. P. i E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25.10.2012r. pracownicy organu I instancji, działając wskutek interwencji Z. i E. P., dokonali oględzin w na działce W. K. o nr ewid. [...], w wyniku których ustalono, że przy granicy z sąsiednią nieruchomością zlokalizowany jest budynek stodoły. W dniu 25.01.2013r. dokonano ponownych oględzin, podczas których ustalono, że budynek stodoły o wymiarach około 11,80 x 7,50 m, posiada od strony północnej przybudówkę o wym. 5,05 x 4,10 m, a od strony południowej – przybudówkę o wymiarach 11,80 x 4,15 m. Stodoła wraz z przybudówkami posiada ściany murowane z pustaków żużlowych, cegły pełnej i gazobetonu oraz dach o konstrukcji drewnianej pokryty eternitem. W. K. oświadczył, że nie pamięta lat budowy stodoły oraz przybudówek, natomiast takie daty były już podawane w postępowaniach dotyczących kwestii legalności tych budynków. Z. P. wniosła o nakazanie rozbiórki przybudówki od strony południowej – ze względu na brak dokumentacji dotyczącej jej budowy. Organ I instancji, umarzając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie dobudowanego do stodoły budynku, zlokalizowanego w [...], wskazał że w sprawie budynku stodoły znajdującego się na działce [...]oraz dobudowanych do niego przybudówek od strony południowej oraz od strony północnej, prowadzone było w latach 1996-1998 postępowanie administracyjne. Zostało ono zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 12.08.1998r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 16.06.1998r. nakazującą W. K. doprowadzenie – w terminie do dnia 31.07.1998r. – przybudówek oraz części budynku stodoły wykorzystywanych do hodowli inwentarza do zgodności z pierwotnym przeznaczeniem tj. do funkcji magazynowo-składowej. W toku tego postępowania została również wyjaśniona sprawa legalności budynku stodoły oraz dobudowanych do niej przybudówek, w tym przybudówki od strony południowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Na podstawie rejestrów wydanych pozwoleń na budowę ustalono bowiem, że J. K. (ojciec W. K.) w dniu 4 maja 1974r. otrzymał pozwolenie Urzędu Miasta na budowę budynku gospodarczego. Z kolei sprawę legalności przybudówek do tego budynku gospodarczego (stodoły) wyjaśnił Urząd Powiatowy w piśmie z dnia 16.08.1974r., w którym poinformował Z. P., że: "działka ob. J. K. jest zagospodarowana od szeregu lat i znajduje się tam budynek gospodarczy, budynek mieszkalny i stodoła. Uzupełnienie zagrody budynkiem gospodarczym dobudowanym do istniejącej stodoły w warunkach istniejących na działce ob. K. było dopuszczalne". W sprawie tej wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wprawdzie – po rozpoznaniu skargi W. K. na ww. decyzję Wojewody z dnia 12.08.1998r. – wyrokiem z dnia 28 lutego 2002r. stwierdził nieważność decyzji organów I i II instancji, ale jedynie w zakresie określenia terminu usunięcia nieprawidłowości. W pozostałym natomiast zakresie sąd uznając zasadność wydanych rozstrzygnięć oddalił skargę. Powyższe orzeczenie zobowiązało zatem organ I instancji do wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 16.06.1998r., wobec czego wszczęto odpowiednie postępowanie egzekucyjne. Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – mając na uwadze że budynek będący przedmiotem postępowania nie uległ od 2002r. zmianie (nie został rozbudowany, nadbudowany) – stwierdził, że wobec wyjaśnienia kwestii legalności tego obiektu w ww. wyroku z dnia 28.02.2002r oraz nowego przebiegu granic (budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy - a zatem nie narusza warunków technicznych) brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od ww. decyzji Z. i E. P. podtrzymali dotychczasowe żądania, podkreślając że sporna przybudówka została wybudowana bez pozwolenia, projektów i opłat w latach 80 – tych ubiegłego wieku – co ma potwierdzać fragment kopii mapy zasadniczej założonej w 1978r. W 1984r. na działce nr ewid. 207 znajdowały się tylko szopki od strony południowej – tak jak przedstawiono na planie zagospodarowania działki z dnia 18.01.1984r. Zakwestionowano jednocześnie ustalenia organu I instancji o tym, że przybudówka od strony południowej zlokalizowana jest w odległości od 0,08 m – 0,19 m od budynku gospodarczego skarżących. Zdaniem skarżących przebieg granicy ustalony przez geodetę sądowego wskazuje, że wykonana zabudowa naruszyła tę granicę o 0,29 m. Ponadto obiekt ten narusza przepisy warunków technicznych, jako że nie posiada od strony południowej odprowadzenia wód opadowych i nie spełnia wymogów przepisów przeciwpożarowych. Wskazano przy tym na zmianę stanu faktycznego, gdyż budynek przyłączony jest do sieci wodociągowej i energetycznej i obecnie użytkowany jest jako garaż, w którym wykonane są kanały oraz brama wjazdowa. Natomiast postępowanie administracyjne prowadzone w latach ubiegłych dotyczyło zmiany sposobu użytkowania przybudówek do stodoły, przy czym nie została wówczas wyjaśniona i rozstrzygnięta kwestia legalności wybudowania przybudówki od strony południowej. Następnie w piśmie z dnia 2.04.2013r. Z. P. zwróciła uwagę, że wykonane przez organ I instancji fotografie nie przedstawiają budynku od strony południowej, tylko od strony północnej, tj. od ulicy Pińczowskiej, powołując się przy tym na wykonany przez siebie odpowiedni materiał fotograficzny. Strona przedłożyła również kserokopię aktu notarialnego – umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 13.08.1984r. – na potwierdzenie tego, że poprzednik prawny W. K. przekazał mu nieruchomość, na której znajduje się budynek mieszkalny, stodoła i obora – przy czym nie wymieniono przybudówki. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, w całości podzieliło ww. ustalenia faktyczne oraz stanowisko prawne organu I instancji. Dodatkowo wskazano, że z treści uzasadnień decyzji wydawanych w ramach postępowania prowadzonego w latach 1996-1998 wynika, że budowę budynku gospodarczego dobudowanego do stodoły zrealizowano w latach 70-tych w czasie przebudowy istniejącej stodoły drewnianej. Organ podkreślił jednocześnie, że zarówno w ramach poprzedniego postępowania, jak również obecnie nie jest możliwe stwierdzenie, czy sporny budynek został zrealizowany zgodnie z projektem technicznym – nie zachowały się bowiem dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę. Dokonując porównania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie prowadzonego postępowania w latach ubiegłych z obecnymi ustaleniami organu I instancji Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa przybudówka nie zmieniła swych gabarytów zewnętrznych. Obiekt ten nie został zatem rozbudowany, ani nadbudowany – czego potwierdzeniem jest chociażby przedstawiony w załączeniu do odwołania projekt zagospodarowania działki E. P., sporządzony w maju 1998r. Zasadnie zatem uznano, że przedmiotowa przybudówka została wybudowana w latach 70-tych na podstawie decyzji Urzędu Miasta z dnia 4 maja 1974r. Jednocześnie nie stwierdzono naruszenia obecnie obowiązujących przepisów warunków technicznych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., gdyż: - przybudówka usytuowana jest bezpośrednio przy granicy działki i posiada ściany szczytowe od strony wschodniej i zachodniej pełne murowane, spełniające wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, - dach ww. obiektu jest jednospadowy, przy czym wody opadowe są kierowane na teren działki W. K., a dach pokryty jest eternitem, czyli materiałem niepalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, uzupełnionej pismem z dnia 3.09.2013r., Z. i E. P. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 80, 77 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zbadano bowiem całego materiału dowodowego. Skarżący konsekwentnie twierdzą, że budynek przybudówki do stodoły od strony południowej nie jest budynkiem objętym pozwoleniem na budowę z 1974r., został wybudowany samowolnie i podlega rozbiórce. Jakkolwiek z poprzednich ustaleń organów wynika, że przybudówka nie była nadbudowywana ani rozbudowywana, to nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń, kiedy obiekt ten został wybudowany ani nie zbadano, czy dokonano tego w sposób legalny. Jakkolwiek organ odwoławczy powołuje się na zeznania E. P., to błędnie je interpretuje, gdyż strona wyjaśniła, że owszem budynek gospodarczy został dobudowany do stodoły, ale nie stanowił on przybudówki od strony południowej. Nie zbadano przy tym, ile przybudówek zostało wzniesionych przez W. K., pomimo że były trzy takie budynki – podczas gdy pod uwagę wzięto jedynie dwa. Ponadto podstawą dokonanych ustaleń faktycznych był nieaktualny szkic geodezyjny ze stycznia 2010r., natomiast właściwa mapa pochodzi z kwietnia 2010r. i zawiera poprawki. Skarżący zakwestionowali wymiary spornej przybudówki, podnosząc że obiekt ten jest szerszy 70 cm od stodoły. Wyjaśnili ponadto, że w związku ze spornym obiektem mają problemy z wykonaniem ogrodzenia i naprawą swojego uszkodzonego budynku. Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 105 § 1 K.p.a. wyrażono pogląd, że decyzje organów obu instancji należy uznać za wadliwe ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją (art. 107 § K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie dobudowanego do stodoły budynku, zlokalizowanego w [...]. Organy wydając ww. rozstrzygnięcia, powołały się na ustalenia dokonane w ramach prowadzonego w latach 1996-1998 postępowanie administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 12.08.1998r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 16.06.1998r. nakazującą W. K. doprowadzenie m. in. części wschodniej dobudowanego do stodoły od strony południowej budynku gospodarczego, użytkowanego do hodowli inwentarza do zgodności z przeznaczeniem czyli do funkcji magazynowo – składowej. Zakres przedmiotowy opisanego rozstrzygnięcia (a w konsekwencji i prowadzonego wówczas postępowania) ma istotne znaczenie dla oceny zasadności obecnie wniesionej skargi – jako że Z. i E. P. kwestionują legalność ww. przybudówki, domagając się jej rozbiórki. Ustalenia faktyczne odnośnie tej kwestii organy prawidłowo poczyniły na podstawie archiwalnych akt administracyjnych opisanej powyżej sprawy. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wydanym na kanwie ww. sprawy wyroku z dnia 28.02.2002r. ,,ani skarżący, ani organy nie posiadają dokumentacji budynku gospodarczego" (K-II-25). W tym zakresie należy odwołać się do: - pisma Urzędu Miasta i Gminy z dnia 14.08.1984r., z którego wynika "że w dniu 1.08.1984r. dokonano lustracji działek podczas których nie stwierdzono by ob. K. J. realizował jakikolwiek obiekt budowlany. Z przeprowadzonych rozmów wynika, że w 1984 roku dokonano wymiany więźby dachowej i pokrycia dachowego na istniejących szopkach przy stodole od strony południowej. Natomiast nie można ustalić, kiedy budowane były szopy przy stodole. Informujemy, że ob. K. posiada zezwolenie na rozbudowę budynku stodoły wydane w dniu 4.05.74 nr B-421a/32/74. Wobec powyższego nie widzimy podstaw do dalszej interwencji" (załącznik nr 2 do K-II-5,), - pisma Urzędu Powiatowego z dnia 16.08.1974r., w którym poinformowano Z. P., że: "działka ob. J. K. jest zagospodarowana od szeregu lat i znajduje się tam budynek gospodarczy, budynek mieszkalny i stodoła. Uzupełnienie zagrody budynkiem gospodarczym dobudowanym do istniejącej stodoły w warunkach istniejących na działce ob. K. było dopuszczalne" (załącznik nr 1 do K-II-5). Uwzględniwszy przytoczony materiał dowodowy nie sposób podzielić stanowiska skarżącego o braku poczynienia przez organy ustaleń, kiedy sporny obiekt został wybudowany ani legalności jego postawienia. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy prawidłowo dokonał porównania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie poprzednio prowadzonego postępowania z ustaleniami organu I instancji – który dwukrotnie przeprowadził oględziny na działce nr [...] , gdzie zlokalizowany jest ww. budynek gospodarczy (K-I-12, K-I-20). Wykonano również odpowiedni szkic sytuacyjny (załącznik do K-I-20) oraz zdjęcia obrazujące stodołę W. K. wraz z przybudówkami tak od strony północnej, jak i południowej (załącznik do K-I-20). W rezultacie stwierdzono, że sporna przybudówka nie zmieniła swych gabarytów zewnętrznych, prawidłowo uznając, że obiekt ten nie został zatem rozbudowany, ani nadbudowany. Podkreślenia wymaga, że za tożsamością wymiarów przedmiotowej przybudówki (z okresu poprzedniego oraz obecnego postępowania) przemawiają projekty zagospodarowania działki E. P., sporządzone w maju 1998r. oraz we wrześniu 1994r. (załącznik do K-II-5 akt archiwalnych). Odnosząc się natomiast do przedłożonej przez stronę kserokopii mapy zasadniczej z 1978r. – gdzie pomimo zaznaczenia na działce nr [...] stodoły wraz z przybudówką od strony północnej, nie została naniesiona przybudówka od strony południowej – stwierdzić trzeba, zważywszy na całokształt zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji, że nie jest dowód na dokonanie samowoli budowlanej w późniejszym okresie. Jeszcze raz trzeba bowiem podkreślić, że właściciel działki nr [...] uzyskał w dniu 4.05.74r. zezwolenie na rozbudowę istniejącego budynku stodoły. Nie oznaczało to jednakże dla inwestora konieczności natychmiastowej realizacji robót budowlanych. Przepis art. 32 ust. 1 poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974r. (Dz. U. nr 38, poz. 229) stanowił bowiem, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu (pkt 1), bądź została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (pkt 2). W rezultacie budowa spornej przybudówki, która najpóźniej musiała się zacząć w maju 1976r. mogła trwać dłużej niż do 1978r. Brak przy tym dokumentacji, która potwierdzałaby zrealizowanie tej inwestycji niezgodnie z udzielonym zezwoleniem Brak jest zatem w niniejszej sprawie dowodów, które potwierdzałyby twierdzenia skarżących o tym, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniałoby zastosowanie przez organ I instancji art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jednocześnie, jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, sporna przybudówka nie narusza obowiązujących przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), w szczególności ze względu na okoliczność, że: - obiekt ten jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki i posiada ściany szczytowe od strony wschodniej i zachodniej pełne murowane, spełniające wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, - a jego dach – pokryty eternitem (materiałem niepalny) – jest jednospadowy, przy czym wody opadowe są kierowane na teren działki W. K.. W rezultacie, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie zachodziła również potrzeba wydania jakichkolwiek nakazów na podstawie Prawa budowlanego (np. w trybie art. 50 i 51 tej ustawy). W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. – podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. W rezultacie organy obu instancji prawidłowo orzekły w przedmiocie umorzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Jak wynika bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia, gdy organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25.10.2012r. o sygn. akt II SA/Bk 620/12, LEX nr 1248719). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, w której – pomimo przeprowadzenia szczegółowego i wnikliwego postępowania – nie stwierdzono w odniesieniu do spornego obiektu podstaw do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy Prawo budowlane. Powyższe czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie dobudowanego do stodoły budynku, zlokalizowanego w [...] – co przesądziło o konieczności jego umorzenia. Należy przy tym wyjaśnić skarżącym, że wobec użycia przez ustawodawcę w art. 105 § 1 K.p.a. terminu "wydaje", rozstrzygnięcie w formie decyzji o umorzeniu postępowania było w takim przypadku obligatoryjne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.