II SA/Ke 483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Pacanów z dnia 28 marca 2017r. nr XXXIX/192/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. Rada Gminy w Pacanowie w dniu 28 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIX/192/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pacanów w 2017 roku. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446, poz. 1579, 1948) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). W § 13 załącznika do w/w uchwały, stanowiącego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pacanów w 2017 roku, zawarto postanowienia dotyczące finansowania programu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: 1) koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi Gmina Pacanów. 2) środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Pacanów na rok 2017 w kwocie 19.300 zł brutto. 3) wydatkowanie środków nastąpi poprzez zawieranie umów z wykonawcami zadań przewidzianych w programie. 4) zaplanowane środki przeznacza się na: - wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczanie ich w schronisku, - zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, - usługi weterynaryjne, - zakup karmy i pozostałych materiałów (m.in. obroże, łańcuch) - pozostałe koszty związane z bezdomnymi zwierzętami (m.in. szczepienie, sterylizacja/kastracja, leczenie). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie obejmującym przytoczony wyżej § 13, a to wobec obrazy przepisów prawa materialnego w postaci art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 13 uchwały jakie środki będą przeznaczone na konkretne cele związane z wykonaniem uchwały, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych, a w art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku spraw dotyczących ochrony zwierząt, upoważnienia takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o ochronie zwierząt (Dz.U z 2013 r. poz. 856 z poz.zm). W § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wskazano jakie środki będą przeznaczone na konkretne cele związane z wykonaniem uchwały, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu. Brak uregulowań w tym zakresie stanowi naruszenie prawa, na okoliczność czego skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślił, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika, że regulacje w nim zawarte winny być jasne i precyzyjne, w sposób kompleksowy wypełniać delegację ustawową. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 13 określono zbyt ogólnikowo sposób finansowania przedmiotowego programu. Z art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika konieczność określenia w uchwale jakie środki będą przeznaczone na konkretne cele związane z jej wykonaniem, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu. Uregulowanie to jest istotne bowiem ilość zadań wynikających z realizacji programu jest duża i różnorodna a nadto wykonują je na postawie zawartych z gminami umów różne podmioty. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju, a w związku z faktem, że Wydział Prawny i Nadzoru Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w ramach nadzoru nie wniósł zastrzeżeń do uchwały i do kwestionowanego przez skarżącego § 13, nie dokonywano do tego czasu zmian w uchwale. W najbliższym czasie zostanie dokonana zmiana kwestionowanego zapisu, który otrzyma prawidłowe brzmienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W ocenie Sądu nie można jednak uznać, by uregulowanie zakwestionowane przez skarżącego w sposób istotny naruszało prawo poprzez niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Ustawa nie określa przy tym bliżej co należy rozumieć pod pojęciem sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. W kwestionowanym przez skarżącego zapisie zawartym w § 13 zaskarżonej uchwały przyjęto następującą regulację: 1) koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi Gmina Pacanów. 2) środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Pacanów na rok 2017 w kwocie 19.300 zł brutto. 3) wydatkowanie środków nastąpi poprzez zawieranie umów z wykonawcami zadań przewidzianych w programie. 4) zaplanowane środki przeznacza się na: - wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczanie ich w schronisku, - zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, - usługi weterynaryjne, - zakup karmy i pozostałych materiałów (m.in. obroże, łańcuch) - pozostałe koszty związane z bezdomnymi zwierzętami (m.in. szczepienie, sterylizacja/kastracja, leczenie). W programie wskazano zatem wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, a dalej określono, że wydatkowanie środków nastąpi poprzez zawieranie umów z wykonawcami zadań przewidzianych w programie, którzy to wykonawcy zostali wskazani w treści programu. Ponadto wymienione zostały konkretne cele, na które wydatkowane będą środki w kwocie 19.300 zł. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, by taka metoda regulacji była sprzeczna z pojęciem sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu i nie wyczerpywała upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Ustawa nie wymaga wprost aby w uchwale wskazano – jak podnosi to prokurator – w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określenia "trybu postępowania przy ich wydatkowaniu". Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt realizacji konkretnych celów będzie ulegał zmianie. Dla zrealizowania celu programu, jakim jest ochrona zwierząt, istotne jest, że na wykonanie programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również wskazano, na co konkretnie te środki będą wydatkowane. Nie można tym samym zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie zarzucić organowi, że przyjmując taki sposób regulacji nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. ----------------------- II SA/Ke 483/17 2 II SA/Ke 483/17 1