II SA/Ke 485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi A.P. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], sygn. akt: [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany I. uchyla zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz A. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Celnej po rozpoznaniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczeniem z dnia [...] sygn. akt [...] utrzymał w mocy własne orzeczenie dyscyplinarne z dnia[...] sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia winy i wymierzenia A. P. kary dyscyplinarnej nagany. Wymieniony funkcjonariusz celny został obwiniony i uznany za winnego tego, że pełniąc służbę na stanowisku Naczelnika Urzędu Celnego, w okresie od [...] do [...] nierzetelnie wykonywał swoje obowiązki co stanowi naruszenie obowiązku służbowego określonego w art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W motywach rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej wskazał że orzeczenie oparto na podstawie art. 63 ust 1 pkt 2, art. 64 ust 2, art. 69, art. 79 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej ( DZ. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko A. P. Ekspertowi celnemu w Izbie Celnej obwinionemu o to, że w okresie od [...] do [...] pełniąc służbę na stanowisku Naczelnika Urzędu Celnego nierzetelnie wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie obowiązku służbowego określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, o którym to naruszeniu Dyrektor Izby powziął wiadomość w dniu[...] . W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że: 1. udzielając firmie A Sp. z o.o. (zwanej dalej jako spółka) pozwolenia zwalniającego z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego nie sprawdzono, czy posiadany majątek firmy zapewni wywiązanie się ze zobowiązań podatkowych (art. 44 ust 2 pkt 3 ustawy o podatku akcyzowym). 2. mimo posiadanej wiedzy o niepłaceniu zaliczek dziennych na poczet podatku akcyzowego za miesiąc [...] organ celny nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego, a stosowna decyzja została wydana w dniu [...]. 3. pomiędzy [...] kiedy to wezwano firmę do uregulowania należnego podatku za miesiąc marzec [...] r. do dnia [...] czyli do czasu formalnego wycofania wniosku o rozłożenie na raty kwoty podatku akcyzowego nie podjęto żadnych działań proceduralnych w tej sprawie 4. po uzyskaniu w dniu [...] informacji o wzrostowej tendencji zadłużenia Kierownictwo Urzędu Celnego " w odpowiedni sposób nie zareagowało". Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej sprostował postanowienie z dnia [...] m.inn. w części dotyczącej sentencji w ten sposób, że zmienił okres w którym obwiniony dopuścił się naruszenia obowiązków służbowych: od dnia [...] do[...] . W orzeczeniu dyscyplinarnym organ stwierdził, że w odniesieniu do zarzutu określonego w uzasadnieniu postanowienia w pkt 2 Naczelnik Urzędu Celnego powinien "wszcząć (podpisać) postępowanie wyjaśniające w sprawie cofnięcia spółce pozwolenia na zwolnienie z obowiązku składania zabezpieczenia akcyzowego lub polecić wszczęcie tego postępowania Zastępcy Naczelnika". Nie podjęcie takiego działania świadczy o braku nadzoru nad Zastępcą Naczelnika Urzędu nadzorującym Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Referatu Podatku Akcyzowego. Nie sprecyzowanie terminu do wykonania obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia spółce pozwolenia na zwolnienie z obowiązku składania zabezpieczenia akcyzowego organ uzasadnił brakiem konkretnego unormowania w tym zakresie. Nadto organ wyjaśnił, że wskazując okres w jakim obwinionemu zarzucono naruszenie obowiązków służbowych wzięto pod uwagę również inne zarzuty. Powołując treść art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2004r. o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 29, poz. 257) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 marca 2004r. w sprawie zwolnień z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego organ wywiódł, iż wystarczającą przesłankę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie cofnięcia "przywileju" w postaci pozwolenia na zwolnienie z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego było uchylanie się podatnika od terminowego regulowania należności podatkowych co stanowi istotne naruszenie prawa i świadczy o złej sytuacji finansowej podatnika. Z raportów Szczególnego Nadzoru Podatkowego, rozliczeń prawidłowości i terminowości wpłat dziennych wynikało, że w okresie od [...] do [...] były to zaległości na poziomie kilkuset tysięcy złotych, a w okresie od [...] zaległości we wpłatach dziennych przekraczały kwotę [...] złotych, natomiast postępowanie wyjaśniające w sprawie cofnięcia pozwolenia na zwolnienie z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego zostało dopiero wszczęte w dniu [...] . Uzasadniając orzeczenie co do wymierzenia kary dyscyplinarnej organ wskazał, iż kierował się postanowieniami § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P. domagał się uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Dyrektora Izby Celnej z dnia[...] . Skarżący zarzucił wydanie orzeczenia: - z naruszeniem art. 62 ust 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Cywilnej i § 11 ust 1,2,3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych polegające na przypisaniu odpowiedzialności za nierzetelne wykonywanie obowiązków bez ich skonkretyzowania, - przyjęcie jednostronnej oceny materiału dowodowego uwzględniającej niekorzystne dla skarżącego okoliczności z pominięciem okoliczności przemawiających na jego korzyść co jest niezgodne z treścią art. 4, art. 7, art. 92 kpk w zw z art.79 ustawy o służbie celnej, - błędne ustalenia faktyczne w kwestii nieuwzględnienia przez organ okoliczności, że w okresie objętym zarzutem charakter dziennych wpłat podatku akcyzowego był sporny, zatem ewentualne naruszenie prawa związane z postępowaniem w stosunku do firmy A Sp. z o.o. nie miało charakteru zawinionego - błędne ustalenia faktyczne co do okresu objętego zarzutem, pomimo, że kontrola pracowników Departamentu Kontroli Celno-Akcyzowej Ministerstwa Finansów nie wykazała jakichkolwiek uchybień w działaniach organu celnego w stosunku do firmy po dniu [...] do dnia[...]. Dyrektor Izby Celnej po zapoznaniu się ze skargą wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga A. P. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia wykazała naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia orzeczenia dyscyplinarnego stanowi przepis art. 62 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej ( DZ. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.), na podstawie którego funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. W szczególności ich nierzetelne wykonywanie może stanowić podstawę do zastosowania tej odpowiedzialności (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie warunkiem zastosowania powołanych przepisów jest jednoznaczne ustalenie faktu naruszenia przez funkcjonariusza celnego ciążących na nim obowiązków. Ustalenie to musi być konkretne, tzn. wskazywać na czas, miejsce i sposób naruszenia obowiązków przez funkcjonariusza. W żadnym wypadku przesłanką zastosowania art. 62 ust 1 ustawy o Służbie Celnej nie może być przypuszczenie czy prawdopodobieństwo naruszenia przez funkcjonariusza jego obowiązków, przy równoczesnym braku konkretnych ustaleń w tym zakresie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2003r. sygn. akt II SA 2894/01, opubl. Lex nr 142323). Powyższe stanowisko znajduje w pełni akceptację Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Przepisy wydanego w oparciu o art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz.U. Nr 156, poz. 1520 cytowanego dalej jako rozporządzenie) wyraźnie określają jakie niezbędne elementy powinno zawierać postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (§ 5 ust. 2 pkt 6) jak i orzeczenie dyscyplinarne (§ 11 pkt 3). Oba te przepisy wskazują wprost, że w/w rozstrzygnięcia powinny zawierać "określenie czynu zarzucanego lub obowiązku, którego zaniechał obwiniony, ze wskazaniem czasu, miejsca i okoliczności". Za trafny należy uznać zarzut skarżącego, że w sentencji zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego nie zostało doprecyzowane na czym konkretnie polegało nierzetelne wykonywanie obowiązków przez A. P. pełniącego w okresie od [...]. do[...] . służbę na stanowisku Naczelnika Urzędu Celnego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że już postanowienie z dnia[...] o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (sprostowane następnie postanowieniem z dnia[...]) nie precyzowało w sposób wynikający z unormowania zawartego w § 5 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia stawianych skarżącemu zarzutów, ponieważ za takie nie można uznać ogólnikowego stwierdzenia, że skarżący "nierzetelnie wykonywał swoje obowiązki" wskazując okres od [...] do [...] Wadliwości tej nie sanuje opisywanie zarzutów w treści uzasadnienia. Obwiniony ma prawo wiedzieć, co jest zarzutem stawianym przeciwko niemu, nie może domniemywać ustaleń i zamierzeń prowadzącego postępowanie dyscyplinarne. Brak określonej jasno sytuacji uzasadnia twierdzenie, że obwiniony został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, co prowadzi wprost do naruszenia art. 79 ustawy o Służbie Celnej stanowiącego o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych przepisów Kodeksu postępowania karnego. Tym samym ogólnikowym stwierdzeniem, że skarżący "nierzetelnie wykonywał swoje obowiązki" posłużył się Dyrektor Izby Celnej zarówno w orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia[...] jak i utrzymanym nim w mocy orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia [...]. Brak określenia w sentencji rozstrzygnięcia czynu zarzucanego lub obowiązku, którego zaniechał obwiniony, ze wskazaniem czasu, miejsca i okoliczności nie odpowiada wymogom zawartym w § 11 pkt 3 rozporządzenia. Orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu, należy wyjaśnić na czym polegało to naruszenie, co w konkretnych okolicznościach oznacza, że organ powinien wskazać na czym polegało nierzetelne wykonywanie obowiązków. Takich obowiązków w rozpoznawanej sprawie organ zaniedbał, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za nieuprawnione należy także uznać stanowisko organu w kwestii braku podstaw do określenia konkretnego terminu w jakim obwiniony dopuścił się naruszenia obowiązku polegającego na wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia spółce pozwolenia na zwolnienie z obowiązku składania zabezpieczenia akcyzowego, zwłaszcza w aspekcie przesłanek o których mowa w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skoro przepisy materialne jako przesłankę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z powołanego przepisu wskazują "uzasadnione przypuszczenie, że nastąpiło naruszenie warunków określonych w art. 44 ust. 2 ustawy (o podatku akcyzowym) to oznacza, że organ ma możliwość w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonania ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę czy w konkretnej sprawie przesłanka została spełniona, a jeżeli tak to od jakiego momentu. Wskazane wyżej wadliwości w zakresie naruszenia § 5 ust. 2 pkt 6 jak i § 11 pkt 3 rozporządzenia ze względu na treść powołanych wyżej przepisów nie zezwalają Sądowi na kontrolę legalności poddanego pod osąd aktu administracyjnego pod względem merytorycznym. Niewłaściwie sprecyzowane zarzuty uniemożliwiają bowiem Sądowi ocenę, czy organ – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa – podjął wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 kpa) przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, zaś stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.