II SA/Ke 487/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowy w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Krasocin z dnia 24 marca 2011 r., nr VI/33/11 w przedmiocie trybu i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 487/20 Uzasadnienie Dnia 24 marca 2011 r., Rada Gminy w Krasocinie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr VI/33/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Krasocinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 5 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Krasocin, zaś w § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 6 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie udziału w zespole przedstawicieli podmiotów organizacji pozarządowych oraz pominięcie możliwości udziału w zespole innych podmiotów niż kreślone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w § 3 uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji, w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania a nadto sformułowanie jako takiej przesłanki skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, do czego nie była upoważniona; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 5 uchwały, iż szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Krasocin w drodze zarządzenia, podczas gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Gminy określa, w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 15 uchwały wskazującego, że "członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska skarżącego Prokuratora wskazując, że przystępuje do wycofania z obrotu prawnego powyższej uchwały, zastępując ją poprzez jej wygaszenie w następstwie podjęcia uchwały w tym zakresie wolnej od wad prawnych, co zostanie dokonane na najbliższej sesji Rady Gminy Krasocin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została podjęta w ramach upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Podjęcie uchwały przez Radę Gminy w Krasocinie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Krasocinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zatem do aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 6 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością. Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, odnośnie podjęcia przez organ działań w celu wygaszenia uchwały poprzez jej zastąpienie inną uchwałą, wolną od wad. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że jedynie stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc (z mocą wsteczną) por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1194/19. Zaskarżona uchwała od daty jej podjęcia przez cały okres obowiązywania (do czasu ewentualnego podjęcia kolejnej uchwały) wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Z uwagi na skutki jakie wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały istnieje konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego z datą jej podjęcia. Pozostałe zarzuty skargi także zasługują na uwzględnienie. Upoważnienie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. do określania przez radę gminy procedury powoływania i odwoływania członków zespołu nie obejmuje ani wskazania podmiotów, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, gdyż to należy do kompetencji organu wykonawczego, ani ustalania wymogów np. braku karalności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, wobec członków zespołu. Ponadto brak jest podstaw do regulowania: szczegółowego zakresu prac Zespołu, w tym zadań przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz trybu ich odwoływania w regulaminie organizacyjnym, którego opracowanie stanowić ma zadanie Zespołu i który wymaga zatwierdzenia przez Wójta Gminy Krasocin w drodze zarządzenia. Powyższe kwestie wymienione w § 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały niewątpliwie zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należą do rady gminy, w ramach kompetencji do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Trafnie również zauważa skarżący, że w akcie podustawowym o charakterze prawa miejscowego nie należy powtarzać norm zawartych w innych przepisach. W związku z tym jako przekraczający zakres delegacji ustawowej należy uznać zapis § 4 ust. 15 zaskarżonej uchwały wskazujący, że członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych stanowiący wprost powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.