II SA/Ke 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A.I. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), zwanej dalej "ustawą", a następnie stwierdził, że A.I. jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką J.I. Z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 26 marca 2014 r. wynika, że J.I. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, natomiast daty, od której istnieje niepełnosprawność nie można ustalić. Zatem, zdaniem Kolegium, nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał wyraźnie wskazał, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Organ II instancji podkreślił, że Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Natomiast Kolegium zobligowane jest stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Stwierdzenie niekonstytucyjności nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu. Organ administracji nie ma kompetencji wkraczania w sferę zarezerwowaną dla władzy ustawodawczej, z czego z kolei wynika niedopuszczalność stosowania przez organy art. 17 ust. 1b ustawy w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę. SKO dodało, że na dzień wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i, mimo że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to wciąż obowiązuje. Dlatego też skoro nie zostało spełnione, nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy. Przyznanie omawianego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Kończąc Kolegium zwróciło uwagę, że w organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że odmówił przyznania żądanego świadczenia, gdyż J.I. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 24 lutego 2014 r., czyli w wieku 80 lat. Tymczasem w ustawie jest mowa o dacie powstanie niepełnosprawności, nie zaś o dacie od kiedy ustalony jest stopień niepełnosprawności. Ponieważ jednak podjęte rozstrzygnięcie jest zasadne, należało tę wadę sanować w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, A.I. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. akt 38/13, przy rozstrzyganiu o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinien być brany pod uwagę moment powstania niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było to, że niepełnosprawność w stopniu znacznym u wymagającej opieki matki skarżącego powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia, a więc, że nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b. ustawy. Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji co do braku skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Wyrokiem tym Trybuna orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro Trybunał stwierdził niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy co do treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku (w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443). Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Dlatego też nie jest prawnie istotne powoływanie się przez Kolegium na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Powyższe uzasadnienie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem, jednak go nie zastępuje. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny niezgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 dostępny w3 bazie jak wyżej). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyżej zaprezentowane stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK w sprawie o sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1614/16, z 6 lipca 2016 r. sygn. I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 923/16, z 7 września 2016 r. sygn. I OSK 755/16, z 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017 r. sygn. I OSK 1600/16, z 2 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 108/17, wyroki WSA: w Gdańsku z 11 października 2018 r., sygn. III SA/Gd 651/18, z 2 sierpnia 2018 r,. sygn. III SA/Gd 413/18, WSA w Gorzowie WLK z 5 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 274/18, WSA w Rzeszowie z 22 maja 2018 r. sygn. II SA/Rz 219/18, w Krakowie z 17 maja 2018 r. sygn. III SA/Kr 244/18, w Lublinie z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Lu 82/18, we Wrocławiu z 31 stycznia 2018 r. sygn. IV SA/Wr 686/17, w Kielcach z 22 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 633/17, w Szczecinie z 19 października 2017 r. sygn. II SA/Sz 1003/17 – wszystkie wyroki dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) i sprowadza się ono do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny.