II SA/Ke 490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A.S. i Z.S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania P.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], umarzającej wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażu, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S., w granicy działki przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego P.J. , na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zmianami), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z 28 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego od lat 70-tych budynku garażu, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S. W trakcie tego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 100/16, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] w przedmiocie nałożenia na A. S. oraz Z.S. , jako obecnych właścicieli działki nr ewid. [...], obowiązku opracowania i przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. oceny technicznej dotyczącej istniejącego stanu technicznego samowolnie wybudowanego budynku garażu, zawierającej ocenę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku naruszenia tych przepisów zawierającej także projekt wymaganych zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i możliwości bezpiecznego dalszego jego użytkowania. Stosując się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu powyższego wyroku, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji samodzielnie dokonał 22 sierpnia 2016 r. oceny stanu technicznego budynku garażu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...], utrzymaną w mocy przez organ nadzoru rozstrzygnięciem z [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zmianami), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. i Z. S. wykonanie określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem i możliwości bezpiecznego dalszego użytkowania. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 287/17, uchylił obie opisane wyżej decyzje. Stosując się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku, organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku, postanowieniem z [...] zobowiązał właścicieli tego obiektu do złożenia w terminie do 30 kwietnia 2018 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności wybudowanego samowolnie w latach 70-tych XX wieku, budynku garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Na postanowienie to zażalenie złożyli A. i Z. S., jednak zostało ono uznane przez WINB za niedopuszczalne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że A. i Z. S. wielokrotnie wnosili o umorzenie niniejszego postępowania twierdząc, że sporny garaż wybudowali ich poprzednicy prawni, M. R. i J. S. legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z 1974 r. Na potwierdzenie legalności budowy omawianego budynku przedkładali do PINB w S. materiały dowodowe. I tak pismem z 24 stycznia 2018 r. przedłożyli uwierzytelnioną reprodukcję rejestru pozwoleń na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., uzyskaną z Archiwum Państwowego Oddział w S. wskazując, że zapis pod poz. 120 w rejestrze świadczy, ich zdaniem, o wydaniu w 1972 r. pozwolenia na budowę garażu na działce przy ul. O. 7 (obecnie ul. O. 5) dla ich poprzedników prawnych, M. R. i J. S. W kolejnym piśmie przedłożyli oświadczenie J. S. , że razem z M. R., byli inwestorami garażu, razem wystąpili o wyrażenie zgody na jego budowę i pozwolenie takie uzyskali w październiku 1972 r. Ponadto uznali, że zaświadczenie z 27 lipca 2015 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w S., nie może obejmować 1972 r., gdyż w tym roku zezwolenia na budowę wydawało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., a Urząd Rejonowy i Starostwo Powiatowe w S. archiwum prowadzą od 1990 r. Wreszcie w odniesieniu do zastrzeżeń, co do budowy instalacji gazowej, a nie budowy garażu, państwo S. wskazali na pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy - Gazownia w S. informujące o tym, że na podstawie dokumentacji budynków położonych w sąsiedztwie, domniemaną datą budowy przyłącza gazowego do budynku przy ul. [...] w S. była II połowa lat 60-tych ubiegłego wieku. Ponadto 11 września 2018 r. Z. S. oświadczył w siedzibie organu I instancji, że nie zamierza kontynuować postępowania w sprawie uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu na działce nr ewid. [...], ponieważ uważa, że przedłożył potwierdzenie legalności budowy tego obiektu. Z kolei 21 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zapoznał się osobiście w Archiwum Państwowym Oddział w S. z rejestrem pozwoleń na budowę (Pozwolenia Miejskie z 1972 r.) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. oraz wykonał zdjęcia tego rejestru. W wyniku analizy tego dokumentu stwierdził, że na karcie nr 15, pod pozycją 120, brak zapisu w kolumnie "znak sprawy", w kolumnie "Data przyjęcia zgłoszenia na budowę" widnieje zapis: "12.X.7", w kolumnie " Data wydania pozwolenia" jest zapis: 13.X.72, w kolumnie "Inwestor i adres budowy" widnieje zapis: "M. R., J. S. ul. [...] 7", kolumna "Oznaczenie projektu" oraz kolumny "Rodzaj budynku" są bez zapisu. Organ I instancji stwierdził, że na karcie rejestru nr 16, pod pozycją 120 w kolumnie "Przeznaczenie budynku" znak powtórzenia pod zapisem z wyższego wiersza (tj. poz. 119), gdzie znajduje się zapis "instalacja gazowa", znak powtórzenia w kolumnie "Przeznaczenie budynku" jest średnio czytelny, naniesiony techniką inną, niż wszystkie pozostałe opisy dotyczące tej sprawy, prawdopodobnie ołówkiem. Dalej Inspektor Wojewódzki podał, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji stanął na stanowisku, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można wyprowadzić wniosku nielegalności budowy budynku garażowego w działce nr ewid. [...]. Wniosek ten organ wyprowadził głównie z analizy oryginału strony 15 i 16 rejestru pozwoleń na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z 1972 r. oraz oświadczenia J. S. o wybudowaniu garażu po uprzednim uzyskaniu w 1972 r. wraz z M. R. pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego należy jednak zwrócić uwagę, że w toku postępowania przy piśmie Państwa S. z 4 grudnia 2015 r. - stanowiącego zażalenie na postanowienie PINB z [...] - dokumenty te przedłożone już zostały do akt sprawy. Powyższe materiały dowodowe znajdowały się w aktach organu II instancji od 2015 r. i całość akt sprawy była poddana ocenie WSA w Kielcach, który w prawomocnym wyroku z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/287/17 stwierdził, że "Wskazana samowolność budowy oraz to, że jej efektem było wybudowanie obiektu budowlanego w postaci budynku garażowego, nie było w sprawie sporne. Ponadto ustalenia organów w tym zakresie znajdowały potwierdzenie w zebranych dowodach". Dalej w wytycznych tego wyroku Sąd wskazał: "Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji przy uwzględnieniu zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa ustali, czy dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli nie to zobowiąże właścicieli tego obiektu do złożenia takiej decyzji, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin". Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia, że omawiany budynek stanowi samowolę budowlaną została już prawomocnie przesądzona przez WSA w Kielcach, zaś organy rozpatrując sprawę ponownie winny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku. Dlatego też przyjęcie przez organ I instancji, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało wydane w 1972 r. na wniosek inwestorów M. R. oraz J. S. , jest niezgodne z wyrokiem Sądu. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji A. S. i Z. S. wskazali, że art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ma charakter wiążący dla stron i każdego organu, który będzie rozpatrywał kolejną sprawę pomiędzy tymi stronami, ale tylko w przypadku, gdy meritum tej sprawy będzie tożsame z meritum kolejnego postępowania. Zdaniem autora skargi, nie ulega wątpliwości, że wyrok z 13 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ke 287/17 nie dotyczył kwestii legalności budowy budynku garażowego na gruncie stanowiącym obecnie własność skarżących, a przedmiotem tej sprawy, a co za tym idzie oceny Sądu, była kwestia nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Dodatkowo autor skargi podniósł, że Sąd rozpoznając skargę P.J. w powyższym postępowaniu nie dysponował dowodami, o których mowa jest w decyzji PINB w S. wydanej w niniejszym postępowaniu, a które potwierdzają fakt wykonania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku garażowego z zachowaniem wymogów formalnych ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego. Tym samym zaskarżona decyzja jest niezasadna. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut, że poprzednia sprawa, jaka toczyła się przed tut. Sądem, o sygnaturze II SA/Ke 287/17, nie dotyczyła legalności budowy. Przesłanką nałożenia na skarżących (uchylonymi tym wyrokiem decyzjami) obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. było ustalenie, że budynek stanowi samowolę budowlaną. Decyzje kontrolowane w sprawie o sygn. II SA/Ke 287/17 zostały zaskarżone przez P. J., zdaniem której budynek powinien być rozebrany na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zauważyć należy, że także poprzednio rozpoznając sprawę, ze skargi P.J. na postanowienie WINB z [...], WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 100/16 co prawda uchylił postanowienia organów obu instancji nakazujących przedłożenie oceny stanu technicznego budynku, jednakże nie zakwestionował samych ustaleń odnośnie tego, że budynek stanowi samowolę budowlaną, a więc że został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślenia zaś wymaga, że już od 7 grudnia 2015 r. w aktach sprawy znajdowały się, dołączone do zażalenia skarżących z 4 grudnia 2015 r. (co do którego postanowieniem z [...] WINB stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia), oświadczenie J S. oraz fragment rejestru pozwoleń (zgłoszeń, zawiadomień) znajdującego się w Archiwum Państwowym, które to dowody obecnie zostały przez organ I instancji ocenione jako wiarygodne i wystarczające do poczynienia odmiennych ustaleń niż te wcześniejsze, że będący przedmiotem sprawy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie przedstawili samego pozwolenia na budowę, a jedyna zmiana, jaka nastąpiła w stosunku do stanu wcześniejszego jest taka, że obecnie organ (jego pracownik) zapoznał się osobiście z dokumentem znajdującym się w Archiwum Państwowym, o istnieniu którego było wiadome od grudnia 2015 r., i w sposób odmienny ocenił jego treść i wartość dowodową. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DZ. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej spawie przepisy prawa, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie nie uległy zmianie. Na tle art. 153 p.p.s.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążąca tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r. sygn. II SA/Łd 1148/18, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia (por. Komentarz do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W-ctwo C.H.BECK Warszawa 2017 r. pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego). Ustanie mocy wiążącej oceny może spowodować tylko zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. Komentarz do p.p.s.a. Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, W-ctwo Wolter Kluwer warszawa 2016). Jak już wcześniej wskazano, zarówno w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Ke 100/16, jak i przede wszystkim w sprawie o sygn. II SA/Ke 287/17 WSA w Kielcach dokonał oceny, że będący przedmiotem sprawy budynek został wzniesiony samowolnie. W szczególności jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2017 r. "Przedmiotem zaskarżenia była decyzja utrzymująca w mocy nakaz dokonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego garażu. Wskazana samowolność budowy oraz to, że jej efektem było wybudowanie obiektu budowlanego w postaci budynku garażowego, nie było w sprawie sporne. Ponadto ustalenia organów w tym zakresie znajdowały potwierdzenie w zebranych dowodach". Jak już była o tym mowa wyżej, po wydaniu tego wyroku nie doszło do zmiany stanu faktycznego, a jedynie do odmiennej oceny znanych wcześniej organowi dowodów. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie, powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie "legalności budowy" na podstawie oświadczenia J. S. (znajdującego się w aktach sprawy od grudnia 2015 r.) oraz "brak wiarygodności i mocy dowodowej zapisu znaku powtórzenia w kolumnie "przeznaczenie budynku" pod zapisem z wyższego wiersza "instalacja gazowa" znajdującego się w rejestrze pozwoleń na budowę", a więc odmienna ocena dowodu znanego organowi również od grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 287/17 Sąd nakazał przy ponownym rozstrzyganiu sprawy uwzględnienie zaprezentowanej wykładni i ustalenie, czy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli nie, to zobowiązanie właścicieli tego obiektu do złożenia takiej decyzji, wskazując, że dopiero po wyjaśnieniu w powyższy sposób zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym organ wyda właściwe rozstrzygnięcie zależne od rozstrzygnięcia wskazanego zagadnienia. Niewątpliwie organ I instancji, umarzając postępowanie, do powyższej oceny i wskazań się nie zastosował, w związku z czym prawidłowe i uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ ten nie mógł bowiem, bez naruszenia przewidzianej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności rozpoznać sprawy merytorycznie. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze sprzeciw jako niezasadny podlegał oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.