II SA/Ke 491/05

=Sygnatura akt: II SA/Ke 491/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: Referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i 2 kpa stwierdziło, że decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] ( błędnie wskazano rok 1977) wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie nie stwierdziło jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy R. orzekł o zakwalifikowaniu J. F. na nabywcę nieruchomości położonej we wsi H. N. o pow. 3,27 ha, składającej się z działek oznaczonych numerami 454, 411/1 i 411/2, ujawnionej jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...]. W jej następnie zawarta została w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży tej nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a J. i K. małż. F. O stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. wystąpili B. i I. małż. T., którzy co do działki 411/1 "posiadają" założoną księgę wieczystą, w której wpisani są jako właściciele. Dokonując oceny przedmiotowej decyzji pod względem przesłanek z art. 156 § 1 kpa organ podniósł, że jest ona rażąco sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwem rolnym oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 15 czerwca 1989 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Po pierwsze, akta sprawy nie zawierają wykazu, który odpowiadałby wymogom określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz § 1 zarządzenia, zgodnie z którym przedmiotem sprzedaży mogły być wyłącznie nieruchomości objęte wykazem sporządzonym przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, podanym do publicznej wiadomości. W aktach znajduje się wprawdzie pismo Urzędu Gminy w R. skierowane do Banku Spółdzielczego w S., zawierające "dodatkowy wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży", niemniej jednak nie jest to wykaz o jakim mowa w art. 2 ustawy. Brak jest także dowodu, że był on podany do publicznej wiadomości przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wręcz przeciwnie, analiza treści ogłoszenia wskazuje na to, że wykaz ten został sporządzony już po złożeniu wniosku przez J.F., dla celów wydania decyzji. Po drugie, naruszony został rażąco art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, który stanowił, że osoba fizyczna mogła nabyć nieruchomość, jeżeli odpowiadała warunkom wymaganym do nabycia własności nieruchomości rolnych w drodze przeniesienia własności. Ponadto nieruchomość sama przez się bądź wraz z nieruchomościami stanowiącymi już własność nabywcy musiała utworzyć gospodarstwo rolne zdolne do towarowej produkcji rolnej - stosownie do przepisów Kodeksu Cywilnego. Nawiązując w tym zakresie do przepisu art. 160 § 1 kc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ( odnośnie kwalifikacji nabywcy do nabycia nieruchomości rolnej ) oraz art. 163 kc ( odnośnie utworzenia gospodarstwa rolnego zdolnego do towarowej produkcji), organ podkreślił, że z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie wynika, czy kwestie te były w ogóle przedmiotem oceny Naczelnika Gminy R. Kolegium podniosło także, że złożone przez J. F. w aktualnie toczącym się postępowania dokumenty nie mogą zostać uznane za potwierdzenie kwalifikacji rolnych do nabycia nieruchomości rolnej. W tym zakresie organ odniósł się do regulującego te kwestie rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Po trzecie, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, kandydatów na nabywców nieruchomości właściwy organ ustalał po zasięgnięciu opinii kółka rolniczego, a jeżeli w danej miejscowości nie było takiej organizacji - właściwego gminnego związku rolników, kółek i organizacji rolniczych. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów na zasięgnięcie przez organ orzekający, przed wydaniem decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę, opinii o której mowa wyżej. Ponadto przedmiotem ustaleń Naczelnika Gminy w R. nie była kwestia dzierżawy przedmiotowego gospodarstwa, mimo, że w świetle przepisów regulujących zasady sprzedaży nieruchomości państwowych, dzierżawcom przysługiwało prawo pierwokupu w nabyciu nieruchomości, a zatem o jej przeznaczeniu do sprzedaży powinni być powiadomieni na piśmie. W aktach znajduje się natomiast oświadczenie K. M., który dzierżawił działkę nr 411 w latach 1982 - 1992. Mimo, że decyzja dotknięta jest wada określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nie jest bowiem możliwe w drodze postępowania administracyjnego unieważnienie aktu notarialnego z dnia [...], w którym Bank Spółdzielczy w S. dokonał sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. i K. małż. F. Rozpoznając wniosek B. i I. małż. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...]. W uzasadnieniu organ poczynił ustalenia zgodne w tymi, które dokonane zostały przy pierwszym rozpoznaniu sprawy i przedstawił taką samą ocenę prawną decyzji Naczelnika Gminy w R. z [...], a mianowicie uznał, że rażąco narusza ona prawo, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 i 5 ustawy z 12 marca 1858 r., a także art. 160 § 1 kc i 163 kc. Dodatkowo organ podniósł, że J. F., mimo iż został wpisany w ogłoszeniu o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości rolnych na terenie gminy R. jako dzierżawca, dzierżawcą tej nieruchomości nie był, a tym samym nie przysługiwało mu prawo pierwokupu o jakim mówiły przepisy regulujące zasady sprzedaży nieruchomości państwowych. Kolegium podtrzymało także stanowisko, iż J. F. nie posiadał kwalifikacji rolnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sprawie nie można jednak stwierdzić nieważności decyzji - mimo, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa -gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Na jej podstawie zawarta została bowiem umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz małżonków F. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli I. i B. T. wnosząc o "ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności". Podkreślili, że nie zachowane zostały wymogi określone w ustawie o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, w szczególności art. 2, 5 ust. 1 i 2. Zaznaczyli także, iż J. F. "w zeznaniach podał nieprawdę, że był dzierżawcą w/w działek. Jak również ziemie te nie leżały odłogiem". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego orzeczenia podnieść w pierwszym rzędzie należy, że słuszny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarówno w tej części, w jakiej decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] przypisuje ciężką wadliwość z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jak i wówczas, gdy uznaje, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia argumentację przemawiającą za słusznością obu wymienionych wyżej tez. Niewątpliwie decyzja będąca przedmiotem kontroli organu wydana została z rażącym pogwałceniem zasad sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz.U. z 1989 r., nr 58, poz. 348 ). Istotnie, jak podkreślił to organ zarówno przy pierwszym jak i przy drugim rozpoznaniu sprawy, w aktach brak jest dowodu na to, aby Naczelnik Gminy R. przy wydawaniu przedmiotowej decyzji: - badał kwalifikacje nabywcy określone w art. 160 § 1 kc oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych..., - sporządził wykaz nieruchomości i podał go do publicznej wiadomości przed wydaniem decyzji, - zasięgnął opinii właściwej organizacji zrzeszającej rolników, naruszając tym samym rażąco przepisy art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy oraz art. 160 § 1 kc. Niewątpliwie zatem decyzja z 16 września 1989 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pod tym względem zarzuty podniesione w skardze są bezprzedmiotowe, albowiem ani organ orzekający w postępowaniu administracyjnym, ani obecnie Sąd - nie kwestionują oceny, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżących o stwierdzenie jej nieważności nie mógł zostać uwzględniony dlatego, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W takim przypadku organ administracji publicznej nie stwierdza nieważności ograniczając się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji ( art. 158 § 2 kpa ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wcześniej Sądu Najwyższego oraz przeważającym stanowiskiem doktryny, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem, cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to jednak, że jest to nieodwracalność absolutna i że nie można przywrócić poprzedniego stanu prawnego w ramach istniejącego porządku prawnego. Jest to jedynie nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie go jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tej administracji ( por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., OSNC 1992/12/211, uchwały 5 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., ONSA 1999/1/13, uchwały 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r., OSNSA 2000/3/93, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.C.H.Beck. Warszawa 2005, str. 724 i 725). Dokonując tak rozumianej oceny skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z [...] podnieść w pierwszym rzędzie należy, że nie wkroczyła ona bezpośrednio w sferę praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie zgodnie z art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. stworzyła warunki do zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, której treścią było przeniesienie prawa własności ze Skarbu Państwa na J.F. ( w akcie notarialnym oświadczył on zaś, że nieruchomość nabywa za fundusze dorobkowe dla siebie i żony K. F.). Skuteczne zawarcie ważnej umowy sprzedaży przenoszącej własność na nabywcę tworzy nieodwracalny skutek prawny, wywołany ciężko wadliwą decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej w ramach przysługujących im prawnie środków i form działania, nie są władne odwrócić skutków, jakie decyzja ta wywołała w sferze prawa cywilnego. Skutki te mogą być wprawdzie źródłem roszczeń, ale rozstrzyganych wyłącznie przez sąd powszechny. Dlatego ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca zastosowania w sprawie art. 156 § 2 kpa jest prawidłowa i należy ją w całości podzielić. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ). II SA/Ke 491/05