II SA/Ke 491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 912. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 01.01.2009r. A. sp. z o.o. w T. Odział w K., zwana dalej A., poinformowała J.K. o zamierzonej budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200 PN 6,3 MPa (inwestycja celu publicznego), której trasa przesyłu przebiega m.in. przez jego działkę o nr ewid. 912 położoną w B. gm. M. Do przedmiotowego pisma został dołączony projekt umowy cywilno – prawnej, w której inwestor zobowiązał się do pokrycia wszelkich strat poniesionych w związku z budową gazociągu oraz wypłaty odszkodowania wynoszącego 50 zł w przeliczeniu na 1 metr gazociągu przecinającego przedmiotową nieruchomość. Pomimo kilkukrotnych rozmów oraz ponawianych pisemnych propozycji zawarcia w/w umowy J.K. konsekwentnie odmawiał jej podpisania, żądając wypłaty odszkodowania w wysokości 18.800 zł. Wobec braku porozumienia A. wnioskiem z dnia 19.02.2010r. wystąpił do Starosty K. o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu gazu ziemnego oraz ustanowienie na działce nr 912 pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 6 m – jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych właściciela. Pomimo przeprowadzenia w dniu 18.03.2010r. przed organem I instancji rozprawy administracyjnej strony nie doszły do konsensusu w zakresie wysokości odszkodowania. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z w/w nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia relacji B. – R. w pasie 10 metrów szerokości wzdłuż północnej granicy działki nr 912 stanowiącej własność J. K., zobowiązując jednocześnie A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. W podstawie prawnej powołano art. 124 ust. 1, 1a, 2, 4, 7 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Organ pokreślił, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione określone w powołanych przepisach przesłanki, niezbędne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wskazano przy tym, iż jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica działka o nr ewid. 912 położona jest w terenie sklasyfikowanym jako teren rolniczy, dla którego dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej (§ 61 pkt 1 ppkt 3 lit. c planu). W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. wskazał, iż organ nie uwzględnił jego strat, jakie poniesie w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Strona zwróciła także uwagę na bezpodstawne, jej zdaniem, rozszerzenie strefy kontrolowanej z 6 do 10 m. Decyzją z dnia [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia [...], podzielając zasadniczo stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do orzeczonej szerokości strefy kontrolowanej stwierdzono, iż w niniejszej sprawie strefa kontrolowana ma szerokość 6 metrów – z uwagi na dyspozycję § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż Starosta K. ograniczył korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w zakresie 10 metrów, które są niezbędne inwestorowi do wykonania inwestycji na działce nr 912. Natomiast po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia ograniczenie w sposobie korzystania przez właściciela obejmować będzie teren o szerokości 6 metrów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. J.K. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący powołał się przy tym ogólnie na naruszenie prawa, a w szczególności prawa własności – poprzez jego bezprawne ograniczenie. W skardze podtrzymano argumenty przedstawione w odwołaniu, w tym zarzut o bezpodstawnym rozszerzeniu strefy kontrolowanej z 6 do 10 m. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje znajdują oparcie w art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 (ust. 4). Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w cyt. przepisie. W szczególności wskazać trzeba, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Morawica nr VII/38/06 z dnia 13.07.2006r. (Dz. Urz. Województwa ego z dnia 28.08.2006r. nr 223, poz. 2531), wynika, iż działka J. K. o nr ewid. 912 położona jest na terenach oznaczonych symbolem D2-akl.R – teren rolniczy (K-I-28), gdzie zgodnie z § 61 ust. 1 pkt 3 lit. c dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej (K-I-35). Niesporna jest okoliczność przeprowadzenia bezskutecznych rokowań pomiędzy skarżącym a inwestorem, dotyczących uzyskania zgody właściciela w/w nieruchomości na wykonanie zaplanowanych prac, wyczerpująco udokumentowana w aktach administracyjnych (K-I-9 – K-I-21). Organy I i II instancji, orzekając w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z działki J. K., nie ustrzegły się jednakże błędu. Mianowicie, jak wynika z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Przez strefę kontrolowaną należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika bowiem z § 9 rozporządzenia w strefach kontrolowanych operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu (ust. 3), nie należy tam wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (ust. 4). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż to właśnie ustanowienie strefy kontrolowanej stanowi – w przypadku budowy gazociągu – zasadniczą, obok zezwolenia na jego założenie i przeprowadzenie, część przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN", powinna wynosić powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Tymczasem Starosta K., orzekając w niniejszej sprawie o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr 912 na potrzeby budowy gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200, ustalił szerokość przedmiotowej strefy na 10 m – a zatem niezgodnie z cyt. przepisem § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Do porządku dziennego nad powyższą nieprawidłowością przeszedł również Wojewoda , który z jednej strony przyznaje, iż szerokość strefy kontrolowanej wynosi 6 m, a z drugiej, powołując się na art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazuje, iż organ I instancji ograniczył korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w zakresie 10 metrów, które są niezbędne inwestorowi na wykonanie inwestycji na działce nr 912. Przedstawione stanowisko organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji I – instancyjnej, w której udzielono zezwolenia na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu w pasie o szerokości 10 m – bez wskazania, iż obowiązuje ona jedynie na czas budowy gazociągu. Jednocześnie Starosta K. ani razu nie wspomina o strefie 6 – metrowej, wymaganej przez przepis § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Należy również wskazać, że organ I instancji ani w osnowie decyzji ani też w jej uzasadnieniu nie powołuje się na wyżej wymienione rozporządzenie. Podkreślenia przy tym wymaga, iż z dyspozycji § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż strefy kontrolowane "powinny być wyznaczone", z czego trzeba wyprowadzić wniosek, iż nie obowiązują one z mocy prawa (jak zdaje się argumentować Wojewoda ) i muszą być odrębnie ustalane w każdorazowej sprawie. Z tego też względu uzasadnionym okazał się zarzut skarżącego, kwestionującego rozszerzenie strefy kontrolowanej w porównaniu z wnioskiem inwestora, który domagał się wytyczenia strefy kontrolowanej jedynie o szerokości 6 m. W tym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia przysługującego J.K. prawa własności. Należy wskazać, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu do samodzielnego "zaokrąglania" powierzchni planowanej inwestycji i w efekcie do udzielenia zgody na zajęcie cudzego gruntu w rozmiarze większym niż jest potrzebny do realizacji inwestycji. Takie działanie organów należy uznać za bezprawne, a podjęte w tych okolicznościach decyzje za naruszające przepis art. 124 ust 1 u.g.n ( vide wyrok WSA w Opolu z 28 kwietnia 2009r. w sprawie II SA/Op 543/08). Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Przy ustalaniu szerokości strefy kontrolowanej zostanie uwzględniona dyspozycja § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b w/w rozporządzenia. Organ będzie miał również na uwadze, że w wydawanej na podstawie art.124 ustawy z dnia 24 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o lokalizacji celu publicznego. ( vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Go 579/07) Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.