II SA/Ke 492/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 29 maja 2023 r. znak: LXXVI/634/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przejazdu i przechodu postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sygn. akt II SA/Ke 492/23 UZASADNIENIE W dniu 29 maja 2023 r. Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podjęła [...] w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przejazdu i przechodu. W § 1 uchwały wyrażono zgodę na odpłatne ustanowienie służebności gruntowej o pow. 180 m2 polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość będącą własnością Gminy B., oznaczoną nr ewid. [...], położoną w obrębie geodezyjnym B., na rzecz każdorazowego właściciela działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym B.. Zgodnie z § 5 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze D. D. zarzucił ww. uchwale w szczególności rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość, której zaskarżona uchwała dotyczy, nie ma dostępu do drogi publicznej i ustanowienie służebności jest konieczne dla skomunikowania jej z drogą publiczną, podczas gdy ma taki sam dostęp przez nieruchomości należące do tych samych właścicieli, zatem brak jest przesłanek, jak również podstaw prawnych do podejmowania uchwały. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że poprzez podjęcie uchwały Gmina zablokuje sobie możliwość postawienia budynku na działce lub inne ewentualne działania. W jego ocenie działka jest działką strategiczną z uwagi na fakt, że znajduje się w lokalizacji przy Bodzentyńskim Ośrodku Zdrowia. Jak wynika z treści ksiąg wieczystych, właścicielami działek nr [...], [...] i [...] są te same osoby. Działki te mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. znajdują się bezpośrednio przy ul. [...] w B., zatem wnioskodawca, do działek ujętych w uchwale, może swobodnie dojeżdżać przez należące do niego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie oddalenie skargi jako niezasadnej Organ wskazał, że uchwała została podjęta w dniu 29 maja 2023 r., a skarżący jako radny był obecny przy jej podjęciu. W tym też dniu rozpoczął bieg termin do złożenia skargi, który upłynął 28 czerwca 2023 r., w związku z czym skarga została złożona po upływie terminu. Ponadto, zdaniem organu, skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Zarządzeniem z 28 sierpnia 2023 r. skarżący został wezwany do wykazania, w terminie 7 dni, że zaskarżona uchwała Rady Miasta nr [...] z 29 maja 2022 r., narusza jego interes prawny lub uprawnienie, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). W piśmie z 11 września 2023 r. D. D. wskazał, że jako radny jest obowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Podjęcie zaskarżonej uchwały godzi bezpośrednio w prawa wszystkich mieszkańców Gminy B., w tym w jego prawa. Poprzez podjęcie uchwały została ograniczona, i to w sposób znaczny, możliwość korzystania z działki objętej uchwałą, wchodzącej w skład majątku publicznego, do którego prawo mają wszyscy mieszkańcy, w tym skarżący. Podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi działanie na szkodę Gminy w zakresie zablokowania możliwości zagospodarowania działki, której uchwała dotyczy, w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa wyżej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), dalej przytaczanej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten uzależnia więc przeprowadzenie przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały od wykazania, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że tak rozumiana legitymacja skargowa służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy tym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreśla się także, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, czyli skargi powszechnej, przysługującej bezwzględnie każdemu obywatelowi. Tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Do skutecznego wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny nie wystarczy zatem samo legitymowanie się interesem prawnym przez podmiot żądający ochrony prawnej. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżący swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z 29 maja 2023 r. upatruje w tym, że jest radnym reprezentującym mieszkańców Gminy B. i sam w tej gminie zamieszkuje, a podjęcie zaskarżonej uchwały i związane z tym konsekwencje, w postaci ograniczenia użytkowania działki nr [...], uderzają w interes mieszkańców Gminy B., w tym jego własny. Analiza okoliczności wskazanych zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z 11 września 2023 r. prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego, indywidualnego interesu lub uprawnienia. Już z samej skargi wynika, że to nie skarżący, a inne osoby są właścicielami działek, na których rzecz ustanowiono służebność gruntową. Skarżący nie wykazał, że jego własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony, ograniczając się do twierdzeń o ograniczeniu w korzystaniu z działki ewid. nr [...] "zarówno teraz jak i w przyszłości" oraz o "zablokowaniu" możliwości postawienia budynku na działce lub innych ewentualnych działań. Ze stanowiska skarżącego wynika natomiast, że występuje on w imieniu i na rzecz mieszkańców Gminy B. jako radny i mieszkaniec, kierując się troską o należyte gospodarowanie mieniem należącym do tej Gminy. Jak powiedziano już wyżej, skarga w trybie art. 101 u.s.g. nie stanowi actio popularis, zatem tego rodzaju argumentacja nie może stanowić o wykazaniu naruszenia interesu prawnego, który ma być indywidualny i aktualny na datę wniesienia skargi. Wskazany w skardze art. 145 § 1 K.c., który – zdaniem jej autora – miał zostać naruszony zaskarżoną uchwałą nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego. W ten sposób skarżący sformułował ogólny zarzut sprzeczności uchwały z prawem. Konstrukcja naruszenia indywidualnego interesu prawnego, przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie pozwala jednak na przyjęcie, że ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z powołanym wyżej przepisem daje uprawnienie do wniesienia skargi. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jest niedopuszczalne, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.