II SA/Ke 497/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, , Protokolant Sekretarz sądowy Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z.T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpoznania zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego oddala skargę. II SA/Ke 497/05 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez Z. T. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym znak: PINB.7143-22/03 z dnia 5 października 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazał Z. T. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej na działce nr 511 w C.. Z uwagi na fakt, iż zobowiązany w określonym terminie nie wykonał nałożonego obowiązku, organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia 5 października 2004 r. nałożył na Z. T. grzywnę w wysokości 17.255,40 zł oraz wystawił tytuł wykonawczy. Na tytuł wykonawczy Z. T. wniósł zarzut podnosząc, iż wydane postanowienie oraz tytuł wykonawczy są przedwczesne, gdyż w terminie ustawowym została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zarzut za bezzasadny, gdyż nie znajduje on podstawy w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez Z. T., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu podkreślił, iż żadna ze stron nie wniosła w terminie odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] nakazującej Z. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej, a więc stała się ona ostateczna i podlega wykonaniu. Na skutek niewykonania obowiązku określonego w tej decyzji, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nie uwzględnił wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę "kuchni letniej służącej do celów gospodarczych" i decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tej "kuchni letniej." Dalsze postępowanie dotyczące decyzji z dnia [...] toczyło się przed Wojewodą m oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie II SA/Kr 231/99 uchylił zaskarżone przez Z. T. postanowienie Wojewody z dnia [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "kuchni letniej" służącej do celów gospodarczych, na działce w C. Decyzja ta została zaskarżona do przez Z. T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który postanowieniem z dnia 25 września 2003 r. oddalił jego wniosek "o wstrzymanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego". Następnie, w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku Z. T., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. dnia [...], która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...]; decyzję tę Z. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ II instancji podkreślił, iż na skutek niewykonania nakazu określonego w rozstrzygnięciu z [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. upomnieniami z dnia [...], wezwał Z. T. do wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanej kuchni letniej zlokalizowanej na posesji nr 511 w miejscowości C. 15, następnie zaś wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zasadnie, gdyż zobowiązany pomimo wystosowanych upomnień nie wykonał ciążącego na nim obowiązku rozbiórki orzeczonego w decyzji z dnia [...], a zatem prowadzone przez organ I-szej instancji postępowanie egzekucyjne jest zasadne. Odnosząc się do treści zarzutów zawartych w zażaleniu, organ II instancji podniósł, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nakazująca rozbiórkę kuchni letniej jest ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła w terminie odwołania, wykonanie jej nie zostało również wstrzymane przez sąd, a także inny organ. Toczące się zaś przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie, na które powołuje się skarżący, dotyczy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] Organ II instancji podkreślił także, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. T., wnosząc o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia, - "spowodowanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz tytułu wykonawczego [...] z dnia [...], a także o - "uznanie decyzji [...] jako prawomocnego uznania rzekomej kuchni letniej jako pomieszczenia mieszkalnego", za które skarżący wnosi opłaty. W uzasadnieniu Z. T. podniósł, że od 1998 r. jest "systematycznie represjonowany i traktowany jak przestępca z powodu powiększenia powierzchni mieszkalnej o 32,85 m.kw." Stwierdził, że od wyzwolenia mieszka w starej, drewnianej "walącej się chałupie", a nakaz rozbiórki jest dla niego tragedią. Zarzucił również naruszenie art. 5 kc, gdyż nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny z zasadami współżycia społecznego. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wydane w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U.02.110.968 ze zm.). Wprawdzie przedmiot postępowania sądowego wydaje się być oczywisty, jednak z uwagi na charakter podniesionych w skardze argumentów, skierowanych przeciwko orzeczonemu w 1998 r. nakazowi rozbiórki, przypomnienie go staje się konieczne i niezbędne dla dalszych rozważań. Wspomniany przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Katalog wymienionych w cytowanym przepisie zarzutów jest kompletny, co oznacza, że inne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 33 ustawy. Wprawdzie skarżący ani w zażaleniu z dnia 21 października 2004 r. ( którego pkt II organ I-szej instancji potraktował jako zarzut w rozumieniu art. 33 ), ani też w zażaleniu od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2004 r. nie powołał się na cytowany wyżej przepis, niemniej jednak podnoszone tam argumenty wskazują na to, iż zgłoszone przez niego zarzuty należy rozpatrywać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w punkcie 1 omawianego przepisu. Sprecyzowanie powyższego jest istotne dla określenia ram przedmiotu rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który związany jest granicami zgłoszonego zarzutu. Skarżący argumentował mianowicie, iż wystawiony przez wierzyciela tytuł egzekucyjny jest "przedwczesny" z uwagi na toczące się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i w Warszawie. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, postępowania te dotyczą rozpoznania skarg Z. T.: - na decyzję Wojewody z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kuchni letniej oraz - na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2004 r., w której odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...], nakazującej Z. T. rozbiórkę kuchni letniej. Obie sprawy w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia były w toku; pierwsza przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, druga przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Okolicznością przy tym bezsporną jest fakt, że będąca podstawą prowadzonej egzekucji decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...], nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki kuchni letniej, jest ostateczna i nie zapadło żadne orzeczenie, wydane czy to przez organ administracji publicznej czy to przez sąd administracyjny, wstrzymujące jej wykonanie. Skoro tak, decyzja ta podlega wykonaniu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Toczące się przed Sądami postępowania o jakich mowa wyżej, na które powołuje się skarżący dotyczą innych aktów i nie mają żadnego znaczenia dla wykonania decyzji o rozbiórce. Należy również podnieść, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 cyt. ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może badać, czy określony w przedmiotowej decyzji o rozbiórce kuchni letniej obowiązek został nałożony prawidłowo, gdyż nie rozpoznaje on sprawy co do meritum. O ile zatem zgłoszony przez skarżącego zarzut znajduje teoretyczną podstawę w treści art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to merytorycznie pozostaje on nieuzasadniony, gdyż nałożony obowiązek istnieje, a nakładająca go decyzja jako ostateczna podlega wykonaniu. Postanowienia organów obu instancji, nie uwzględniające zarzutu Z. T. są zatem zgodne z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach powołanego na wstępie art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a. należy także zauważyć, iż wprawdzie przepis art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazuje organowi egzekucyjnemu uzyskanie stanowiska wierzyciela przed rozpoznaniem zarzutów (dotyczy to zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8 ), jednak w sprawie niniejszej wymóg ten nie ma zastosowania, albowiem organ egzekucyjny czyli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - jest jednocześnie wierzycielem. Co do zawartego w skardze wniosku "o uznanie decyzji [...] jako prawomocnego uznania rzekomej kuchni letniej jako pomieszczenia mieszkalnego", za które skarżący wnosi opłaty, to zauważyć należy, że wskazana decyzja - regulująca jedynie kwestie podatku od nieruchomości - nie ma znaczenia dla toczącego się postępowania egzekucyjnego z przyczyn, o jakich była mowa wyżej ( kserokopia decyzji k. 87 akt sądowych ). Nie ma również żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia "wniosek dowodowy" Z. T. złożony dnia 20 lipca 2006 r., powołujący się na dokumenty złożone w sprawie II SA/Ke 585/05 tut. Sądu ( k. 80-88 akt sądowych ). Okoliczności, jakie przywołuje skarżący nie dotyczą bowiem decyzji będącej podstawą wydania tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie niniejszej i dlatego nie mogą mieć znaczenia dla jej wyniku. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego, dotyczący naruszenia zasad współżycia społecznego. Przepis ten nie ma w ogóle zastosowania w postępowaniu administracyjnym i administracyjno-sądowym, powoływać go można natomiast w cywilnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Zasady wedle których organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy określone zostały w przepisach kpa; w szczególności podstawą ich działania są określone przepisy prawa, nie zaś zasady współżycia społecznego. Taki sam zakres określony został dla kognicji sądów administracyjnych, które dokonują kontroli działalności administracji publicznej jedynie pod względem oceny legalności wydawanych aktów, a więc ich zgodności z prawem, nie zaś z zasadami współżycia społecznego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ubocznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż znajdujący się w aktach tytuł wykonawczy mylnie wskazuje jako organ egzekucyjny Urząd Skarbowy w K.. Przedmiotem egzekucji jest niewątpliwie obowiązek o charakterze niepieniężnym - co wynika zresztą z prawidłowo określonej w rubryce D treści tego obowiązku. Przepis art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi zaś, iż organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień, jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży, a zatem w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Dopiero gdy dochodzi do realizacji nieuiszczonej w terminie grzywny, nałożonej w celu przymuszenia, mamy do czynienia z egzekucją należności pieniężnych ( art. 124 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Wówczas koniecznym jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, w oparciu o postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Egzekutorem tego obowiązku jest naczelnik właściwego urzędu skarbowego, na podstawie art. 19 § 1 ustawy. Mylne oznaczenie organu egzekucyjnego w tytule wykonawczym, nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia objętego osądem w sprawie, gdyż egzekucję wszczął i prowadził właściwy organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K..