II SA/Ke 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata J. K. kwotę 738 (siedemset trzydzieści osiem) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym kwotę 138 (sto trzydzieści osiem) złotych tytułem podatku od towarów i usług. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] o ustaleniu M. W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 1095,60 zł i ustalił tę kwotę w wysokości 4448,40 zł. 1.2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach 30 marca 2005 r., 9 maja 2006 r., 19 kwietnia 2007 r., 9 maja 2006 r., 19 kwietnia 2007 r., 28 marca 2008 r., 16 marca 2009 r. M. W. złożyła wnioski o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania odpowiednio na te lata na powierzchnię 3,37 ha, pod którymi złożyła własnoręczny podpis pod zobowiązaniem do m.in. niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na nienależne przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na podstawie każdego z ww. wniosków organ przyznał stronie płatności ONW na kwotę 889,68 zł do łącznej powierzchni 3,37 ha do gruntów położonych w strefie nizinna II. W dniu 16 marca 2010 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2010r. do łącznej powierzchni 2,87 ha. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnym strony, w dniu 17 września 2010 r. wykazała, że powierzchnia użytkowana rolniczo przez stronę wynosi 2,54 ha. Stronie przyznano płatność ONW na kwotę 496,32 zł do łącznej powierzchni 1,88 ha gruntów położonych w strefie nizinna II. W ocenie organu strona niedotrzymała podjętego zobowiązania wieloletniego. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str. 242, ze. zm.), zaistniała konieczność ustalenia w niniejszej sprawie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2005-2009. 1.3. Organ wskazał, że zobowiązanie podjęte przez M. W., określa § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej dalej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.), który zawiera warunki udzielenia płatności producentowi rolnemu. Z powyżej przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że strona w roku 2010 nie użytkując rolniczo zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej całej powierzchni 1,01 ha - objętej zobowiązaniem ONW, uchybiła podjętemu zobowiązaniu. Zobowiązanie nakazywało stronie w sposób ciągły i nieprzerwany użytkować rolniczo grunty rolne w okresie od dnia 15 marca 2006 r. do dnia 15 marca 2011 r. Wskazana w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Nr [...] kwota nienależnie pobranych przez stronę płatności ONW w łącznej wysokości 1095,60 zł wynikała ze zmniejszenia przez stronę o 0,83 ha powierzchni użytkowanej rolniczo na terenach ONW, natomiast z wniesionego przez M. W. odwołania wynika, że przed końcem zobowiązania, tj. przed datą 15 marca 2011 r. zaprzestała ona prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni zobowiązania tj. 3,37 ha. 1.4. Organ powołał § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. określający szczegółowo konsekwencje zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem w postaci zwrotu płatności ONW. Katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany przewiduje art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. Zgodnie z tym przepisem państwa mogą uznać kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Organ stwierdził, że z dokumentacji przedłożonej przez stronę wraz z odwołaniem nie wynika by długookresowa niezdolność do pracy dotyczyła jej samej. Osobą podejmującą zobowiązania wieloletniego ONW była M. W. i to na niej spoczywał obowiązek jego realizacji oraz informowania o każdym fakcie, który ma wpływ na nienależne przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W przedmiotowej sprawie, nie znajduje też zastosowania przepis art. 73 ust. 4 i ust.5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Płatności nie zostały bowiem dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone było na skutek niedotrzymania przez stronę zobowiązania z tytułu ONW. Ponadto osoba, która nie realizuje podjętego przez nią zobowiązania w dobrej wierze nie działa. Strona była świadoma obowiązków ciążących na niej w związku z otrzymaniem płatności ONW i dlatego nie można uznać, że działała w dobrej wierze. Dlatego w stosunku do pobranych przez stronę i przypadających do zwrotu płatności ONW zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty, który to okres jeszcze nie minął. W związku z powyższym organ stwierdził, że strona powinna dokonać zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW i przedstawił sposób wyliczenia kwoty zwrotu. 1.5. Organ wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie M. W., kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 4448,40 zł nastąpiło z przyczyn nieznanych organowi I instancji. Okoliczności nakazujące zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie opisane zostały przez stronę w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Do zwrotu pozostają płatności ONW pobrane przez stronę za rok 2010, co do których nie można orzec bez podjęcia postępowania przez właściwy organ, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Końskich, w tej sprawie. Organ wskazał, że z wykładni systemowej art. 139 K.p.a. wynika, że w swej początkowej części ustanawia on zakaz reformationis in peius, stanowiąc że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść (pogarszającej sytuację prawną) strony odwołującej się, zaś w części końcowej przewiduje wyjątek od tego zakazu, czyli dopuszcza reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Utrzymanie stanu prawnego z uchylonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w świetle oświadczenia M. W. zawartego w jej odwołaniu byłoby naruszeniem prawa wynikającego z § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. 1.6. Organ stwierdził ponadto, że w odniesie do przedmiotowych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, o których mowa w art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Organ wyjaśnił dodatkowo, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Powyższe wynika z przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K., M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Nie zgadzając się z wyliczoną kwotą zwrotu wniosła o dokładne przeanalizowanie sprawy. 2.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. 3.2. Stosownie do brzmienia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine K.p.a. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 K.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX, 2010). Na obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego o odstąpieniu od zakazu reformationis in peius wskazuje też jednolite w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 334/10, LEX nr 675629; WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 651/10, LEX nr 747982). W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 754/10, Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 1083391) wskazał, że gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Gdy organ nie wykaże w uzasadnieniu decyzji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 K.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybia tym samym art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem. 3.3. W tym miejscu wskazać również należy, że odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. sygn. III RN 12/97, OSP 1998/5/261; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 771/06, LEX nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/07, LEX nr 469795; zob. też wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 433/11, LEX nr 1129378; WSA w Warszawie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/12, LEX nr 1242279; czy WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/10, LEX nr 469795). 3.4. W niniejszej sprawie organ wyższego stopnia zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, a w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Utrzymanie stanu prawnego z uchylonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w świetle oświadczenia M. W. zawartego w jej odwołaniu byłoby naruszeniem prawa wynikającego z § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r." Taki sposób procedowania nie wypełnia wyżej omówionych obowiązków organu w zakresie wykazania "rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego" i celem jego ponowienia uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. 3.5. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie prawa - art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie takiej treści uzasadniało, w myśl art. 152 ustawy p.p.s.a., określenie w punkcie 2 sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 3 oraz w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) Sąd ustalił wynagrodzenie w sprawie w kwocie 738 zł, w tym 138 zł VAT, i sumę tę przyznał adwokatowi.