II SA/Ke 499/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty J.. z dnia [...] nr [...] orzekającą o odmowie wypłaty odszkodowania w wysokości odtworzeniowej gospodarstwa ekologicznego. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż wnioskiem z dnia 25 lutego 2006r. A. G. wystąpił do Starosty J. o wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i utracone pożytki w związku ze zniszczeniem gospodarstwa ekologicznego w kwocie określonej przez rzeczoznawców majątkowych. Organ I instancji odmawiając wypłaty przedmiotowego odszkodowania stwierdził, że A. G. nabył aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 1986r. Rep. A nr 981/86 dwie nieruchomości rolne: jedną położoną w Ł. koło J. oznaczoną nr 50 o powierzchni 6,42ha i drugą położoną w J.. Gospodarstwo A. G. było prowadzone jako ekologiczne od 1994r. zaś status gospodarstwa ekologicznego uzyskało w 1995r. Istniejący plan zagospodarowania przestrzennego od 1988r. dla nieruchomości stanowiących własność A. G. tj. dla działki oznaczonej nr 50/1 przewidywał przeznaczenie pod obwodnicę miasta. Okoliczności te świadczą o tym, że wnioskodawca na własne ryzyko i koszt założył i prowadził to gospodarstwo. Nadto A.G. aktem notarialnym zbył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości pod budowę obwodnicy i jednocześnie zrzekł się w stosunku do reprezentującej Skarb Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - wszelkich roszczeń odszkodowawczych związanych z budową obwodnicy oraz budową odcinka drogi dojazdowej w ciągu drogi krajowej Nr 7. W tej sytuacji brak podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania. W odwołaniu od decyzji Starosty J.. z dnia [...] A. G. zarzucał błędy w ustaleniach faktycznych oraz uchybienia formalne. Wojewoda opisując przebieg postępowania administracyjnego organ II instancji podniósł, co następuje: Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział (po przekształceniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) Starosta J. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr 7 nieruchomość niezabudowaną położoną obręb Ł., gmina J., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 50/1 o powierzchni 0,3323ha, stanowiącej własność A. G.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] znak: [...], którą A. G. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. A.G. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie także decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty J.. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wyrokiem z dnia 8.12.2003r. sygn.akt II SA/Kr 3185/01 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia 18.09.2001r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J.. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 25.04.2006r. sygn. akt II SA/Kr 119/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty J.. z dnia 26.06.2001r. dotyczącą wywłaszczenia nieruchomości. W toku postępowania sądowoadministracyjnego aktem notarialnym z dnia 26.10.2005r. Rep.A nr 4054/2005 Skarb Państwa nabył od A. G. działki położone w Ł. oznaczone w ewidencji gruntów nr 50/1 i 50/4 o łącznej powierzchni 3708m2. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Skoro w dacie orzekania nie ma w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej, a nieruchomość położona w Ł. oznaczona w ewidencji gruntów nr 50/1 i 50/4 o łącznej powierzchni 3708m2 została nabyta przez Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad umową kupna-sprzedaży to brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i utracone pożytki. Jednocześnie nadmieniono, iż wniosek A. G. z dnia 25 lutego 2006r. powinien być rozpatrzony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Odnosząc się do kwestii nie wyłączenia pracowników organu Wojewoda uznał, że zarzut w tym zakresie jest chybiony. Starosta bowiem orzekając w danej sprawie działa jako organ administracji wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i nie występuje w charakterze strony postępowania. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 17.08.2006r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty J.. z dnia 7.07.2006r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G.. Skarżący zarzucił decyzji błędne ustalenia faktyczne oraz błędy formalne. W piśmie z dnia 30.01.2007r. uzupełniającym skargę dodatkowo podnosi, że gospodarstwo ekologiczne było od początku prowadzone przez niego zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. rolniczo. W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości posiadało atest gospodarstwa ekologicznego. Skoro Starosta nie nałożył na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego lub zapłaty odszkodowania za szkody związane ze zniszczeniem gospodarstwa ekologicznego to tym samym obowiązki te ciążą na organie co wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział Cywilny z dnia 19.01.2006r. sygn.akt IC1375/05, który znał wszystkie okoliczności sprawy. Nadto zdaniem skarżącego z postępowania w sprawie powinien być wyłączony nie tylko jeden z pracowników, który wystąpił z powództwem przeciwko niemu lecz cały organ, który będąc stroną w sprawie nie może orzekać o nałożeniu na siebie wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa do jakich doszło przy rozpatrywaniu sprawy, bez względu na to czy skarżący powoływał się na te uchybienia w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji administracyjnej polega na tym, że organ rozpatrzył merytorycznie sprawę nie mającą waloru sprawy administracyjnej. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jak również roszczenia z tym związane są co do zasady roszczeniami z zakresu prawa cywilnego. Na mocy wyraźnego uregulowania zawartego w art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa) odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe oznacza, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości następuje w trybie administracyjnym, w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w obrocie prawnym nie ma decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej obręb Łączyn, gmina J., oznaczonej jako działka 50/1 o powierzchni 0,3323ha stanowiącej własność A. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn.akt II SA/Kr 119/06 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty J.. z dnia [...] w przedmiocie wywłaszczenia wymienionej nieruchomości. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że nabycie tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (akt notarialny z dnia 26.10.2005r.) powoduje bezprzedmiotowość postępowania o jej wywłaszczenie i musi skutkować jego umorzeniem (art. 105 § 1 kpa). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w treści uzasadnienia powołanego wyroku. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Należy zatem uznać, że w konkretnym przypadku przeniesienie własności nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego (budowa obwodnicy) będące następstwem czynności cywilnoprawnej powoduje niedopuszczalność wywłaszczenia takiej nieruchomości. W tej sytuacji nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie administracyjnym. Podkreślenia wymaga również fakt, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy prawnej dla Starosty do ustalania odszkodowania za wydanie decyzji. W okolicznościach faktycznych i prawnych wniosek o odszkodowanie za " zmniejszenie wartości nieruchomości i utracone pożytki" nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego indywidualnej sprawy administracyjnej, która wymagałaby rozstrzygnięcia przez właściwy organ w przepisanej prawem formie. Słusznie Wojewoda podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa umową cywilną skutkuje możliwością dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, lecz wadliwie zastosował przepisy procedury administracyjnej, które jednoznacznie określają zachowanie organu w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z literatury oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż bezprzedmiotowość postępowania o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje przedmiot sprawy, gdyż po pierwsze nie doszło do wywłaszczenia, a po drugie Starosta nie posiada kompetencji i nie jest uprawniony do orzekania w kwestii odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i utracone pożytki. W takim przypadku organ nie może rozstrzygać w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a powinien umorzyć postępowanie. Wbrew zarzutom skarżącego Sąd Rejonowy w Kielcach Wydział I Cywilny rozstrzygając postanowieniem o odrzuceniu pozwu o odszkodowanie skierowanego przeciwko Staroście J. orzekał w innych okolicznościach niż znanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Bezspornie bowiem w dacie podjęcia postanowienia w dniu 19.01.2006r. w obrocie prawnym istniała decyzja Wojewody z dnia [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty J.. w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co pozwalało na uznanie, że mamy do czynienia ze sprawą o charakterze administracyjnym, która nie podlega rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu postanowienia na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006r. jak już wyżej zostało podniesione powoduje, że sprawa o odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym utraciła charakter sprawy administracyjnej i aktualnie wymaga skierowania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Za nietrafne należy również uznać zarzuty skarżącego odnośnie istnienia podstaw do wyłączenia pracownika i organu od orzekania w sprawie, albowiem żadne z przesłanek wymienionych w art. 24 i 25 kpa skutkujących takim wyłączeniem nie zaszły. W sprawach odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości organem właściwym do rozstrzygania jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który w tym zakresie działa jako podmiot władzy publicznej, nie zaś jako strona. Z podniesionych wyżej względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 134, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ).