II SA/Ke 500/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2007r. sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. oznaczonej numerem ewidencyjnym jako działka[...] , stanowiącej własność R. F., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Starosty w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej przez opisaną wyżej nieruchomość. Pomiędzy inwestorem a R. F. nie doszło do porozumienia, o czym świadczy negatywny wynik przeprowadzonych rokowań. We wniosku z dnia [...] R. F. domagał się od Starosty zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazując na brak stosownych z nim uzgodnień i twierdząc, że ograniczenie praw rzeczowych jest zagadnieniem wstępnym podlegającym rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Postanowieniem z dnia [...] Starosta odmówił zawieszenia postępowania podnosząc, że nie uzyskanie zgody na wykonanie zamierzonych prac będących w istocie realizacją celu publicznego uprawnia organ do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości i ta kwestia pozostaje poza kognicją sądów powszechnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. F. wskazał, iż wprawdzie rokowania dotyczące udostępnienia nieruchomości zostały wszczęte ale nie zakończyły się. Nadal istnieje otwarta kwestia odszkodowania za dwunastoletnią dewastację działki ściekami poopadowymi ewentualnie wykupienia od niego działki nr [...]. W tej sytuacji uważa, że wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Rozpatrując zażalenie organ II instancji stwierdził, że szczególna regulacja określona przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez wydanie zezwolenia na założenie urządzeń przesyłowych, w sytuacji, gdy rokowania z właścicielem nieruchomości nie doprowadzą do uzyskania zgody na prowadzenie tego typu prac, nie ma zaś możliwości uzyskania takiego zezwolenia w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Brak porozumienia w wyniku prowadzonych rokowań nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 kpa dla już wszczętego i prowadzonego postępowania administracyjnego. Zarzut dotyczący wykupu działki pozostaje bez znaczenia z uwagi na treść art. 124 ust. 5 ugn, w myśl którego, właściciel nieruchomości może wystąpić ze stosownym wnioskiem dopiero po wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i po faktycznym zrealizowaniu zamierzonej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia [...] złożył R. F. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił organowi brak wnikliwego rozpatrzenia zażalenia a nadto oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego, powstanie zagadnienia wstępnego polega na załatwieniu przez Burmistrza Miasta i Gminy kwestii dotyczącej bezprawnego umieszczenia na jego działce dwóch rur spustowych i związanego z tym faktem wieloletniego zalewania działki. Dodaje, że skoro prawo przewiduje zawieszenie postępowania to odmowa zawieszenia jest działaniem niezgodnym z prawem. Skarżący kwestionuje fakt prowadzonych z nim rokowań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowane postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – cytowanej dalej jako ustawa) Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.inn. urządzeń do przesyłania płynów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 cyt. przepisu, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami. Z powyższego unormowania wynika zatem, że art. 124 ust. 1 ustawy jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, które ustawodawca dopuszcza w trybie administracyjnym, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Kwestia poddana pod osąd Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu należy do kwestii formalnych, a mianowicie czy uregulowanie spraw związanych z dotychczasowym korzystaniem przez Gminę z działki, przez którą ma być przeprowadzony kolektor sanitarny, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie na podstawie powołanego art. 124 cyt. ustawy decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Na terenie objętym wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia[...], którego ustalenia przewidują w § 12 pkt 2 budowę kolektora ściekowego w ulicy B. Katalog celów publicznych określa art. 6 ugn, stosownie do którego celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków (pkt 3 art. 6). Bezspornie budowa kolektora sanitarnego w ulicy B. mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie . Ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika, że inwestor przystąpił do prac projektowych związanych z budową jak również zwrócił się do R. F. o wyrażenie zgody na "wejście kanałem sanitarnym na jego działkę", przesyłając projekt stosownej umowy. W udzielonej pismem z dnia [...] odpowiedzi R. F. zawarł jednoznaczne stanowisko o braku zgody na umieszczenie kolektora na jego posesji. Powyższe okoliczności tj. przystąpienie do realizacji inwestycji celu publicznego, brak zgody właściciela nieruchomości na umieszczenie kolektora na jego posesji oraz wniosek inwestora o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości świadczą o tym, że zaistniały w sprawie przesłanki uprawniające Starostę do wszczęcia na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy działającego w imieniu Gminy postępowania na podstawie art. 124 ugn. Za nietrafny należy uznać pogląd skarżącego zgodnie z którym zawieszenie postępowania jako instytucja przewidziana przepisami prawa jest zgodne z prawem natomiast takiego waloru nie posiada odmowa zawieszenia postępowania. Postępowanie administracyjne powinno w sposób ciągły zmierzać do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w granicach obowiązujących terminów. Zasadą jest zatem ciągłość postępowania a dopuszczalność jego zawieszenia musi wynikać z przepisów materialnoprawnych bądź przepisów procesowych. Przepis art. 97 § 1 kpa wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania w przypadkach enumeratywnie wymienionych w pkt 1 – 4 tego przepisu. W razie wystąpienia jednej z okoliczności przewidzianych art. 97 § 1 kpa organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwem, zagadnieniem wstępnym, od którego wyniku uzależniony jest byt postępowania administracyjnego są wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W rozpoznawanej sprawie uregulowanie spraw związanych z korzystaniem przez Gminę z działki, przez którą ma być przeprowadzony kolektor sanitarny, niemających bezpośredniego związku z realizacją inwestycji celu publicznego jakim jest budowa kolektora sanitarnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, albowiem nie jest to ustawowa przesłanka od spełnienia której zależy wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Niewątpliwie kwestie dotyczące odszkodowania za dotychczasowe korzystanie z nieruchomości jak również żądanie wykupu przedmiotowej nieruchomości przewidziane w art. 124 ust. 5 ustawy, są związane z roszczeniami z zakresu prawa cywilnego, których dochodzenie możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym, nie mniej jednak – jak już wyżej podniesiono - nie mają one znaczenia z punktu widzenia zasad i trybu w jakim następuje wydanie decyzji na podstawie art. 124 ugn. Ponadto żaden z przepisów powołanej ustawy nie uzależnia wydania zezwolenia od wcześniejszego rozstrzygnięcia tych kwestii przez sąd powszechny. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut skarżącego odnoszący się do braku rokowań, albowiem obowiązek przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości będzie mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności decyzji udzielającej zezwolenia na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej przez nieruchomość położoną w S. przy ul. B., stanowiącej własność R. F., badanie zaś tej przesłanki na obecnym etapie postępowania administracyjnego jest przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.