II SA/Ke 500/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi R. S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 17 lipca 2008r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia 15 maja 2008r. znak [...] w sprawie ustalenia R. S. jednorazowej opłaty w wysokości 2641 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 92/1, obręb [...], o powierzchni 0,2199 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uchwałą z dnia 11 września 2006r., obowiązującą od dnia 25 grudnia 2006r., Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy [...]. W wyniku tej uchwały należąca do R. S. nieruchomość, w odniesieniu do której wcześniej nie obowiązywał żaden plan, a zgodnie z ewidencją gruntów składały się na nią grunty rolne klasy V i VI, została przeznaczona częściowo pod: budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zabudowę zagrodową z dopuszczeniem jednorodzinnej, tereny rolne oraz drogi dojazdowe. Po wejściu w życie w/w planu R. S. dokonał podziału, wchodzącej w skład jego nieruchomości działki nr 92 o powierzchni 1,51 ha, na działki o nr 92/1 i 92/2, a następnie aktem notarialnym z dnia 21 marca 2007r. zbył działkę nr 92/1 o powierzchni 0,2199 ha za kwotę 46000 zł. Organ odwoławczy podał, że Rada Gminy w § 42 omawianej uchwały ustaliła stawkę procentową opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 15%, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej, usług komercyjnych, a dla pozostałych terenów - 0%. Następnie Kolegium powołując się na art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że przy określeniu wartości nieruchomości nie bada się indywidualnej wartości nieruchomości jako składnika majątku osoby, lecz wycenia się jej wartość rynkową, przy czym wzrost wartości musi być powiązany z uchwaleniem lub zmianą planu. Z kolei ustalenie wysokości opłaty dokonywane jest według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości uwzględnia się przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą oraz po uchwaleniu planu. Kolegium podkreśliło, że w celu ustalenia wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości uprawniony rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym przeanalizował transakcję: sprzedaży 3 nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze gminy [...], z okresu styczeń 2005r. – sierpień 2007r., 3 nieruchomości rolnych z okresu od stycznia 2005r. do kwietnia 2007r. oraz 3 nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Z transakcji tych wynikało, że ceny 1m2 gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zawierały się w przedziale 10,09-37,50 zł, 1 ha nieruchomości typowo rolnych /bez możliwości przekwalifikowania na tereny budowlane/ zawierały się w przedziale 8416-45454 zł, a nieruchomości przeznaczonych pod drogi zawierały się w przedziale 12-22 zł. Organ odwoławczy podał, że dokonując wyceny rzeczoznawca określił dwie wartości. Pierwsza z nich uwzględnia przeznaczenie nieruchomości po uchwaleniu planu, druga uwzględnia faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem planu. Przyjęto stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. W pierwszym przypadku określono w podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami wartości rynkowe prawa własności części nieruchomości wynikające z odrębnych funkcji w planie miejscowym, które następnie zsumowano. Otrzymano wartość nieruchomości nr 92, którą podzielono przez powierzchnię działki nr 92, a otrzymany wynik pomnożono przez powierzchnię wycenianej działki nr 92/1. W drugim przypadku, w ten sam sposób określono wartości rynkowe prawa własności części nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, które następnie zsumowano. Otrzymaną wartość rynkową nieruchomości podzielono przez powierzchnię działki nr 92, a otrzymany wynik pomnożono przez powierzchnię wycenianej działki nr 92/1. Z kolei do obliczenia wartości nieruchomości dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową określono cechy rynkowe nieruchomości i ich procentowy wpływ na jej wartość. Na rynkową wartość w/w nieruchomości wpływają: położenie działki 25%, kształt 25%, uzbrojenie terenu 15%, zagospodarowanie terenu 10%, wielkość działki 10%, dojazd do nieruchomości 10%, przeznaczenie w studium 5%. Z operatu wynika, że ceny nieruchomości podobnych do wycenianej na lokalnym rynku znajdują się w przedziale 10,09 - 37,50zł. Wartość pomiędzy ceną minimalną i maksymalną wynosi 27,41 zł. Obliczona wartość 1m2 gruntu wynosi 21,30zł. Zatem część działki nr 92 przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną tj. 2044m2, pomnożona przez 21,30 zł, ma wartość 43537zł. W podobny sposób dokonano obliczenia wartości gruntu przeznaczonego pod drogę, przy czym przyjęto inne cechy rynkowe nieruchomości i ich procentowy wpływ na jej wartość. Obliczona wartość 1m2 gruntu tj. 16,50 pomnożona przez 75m2 wynosi 1238zł. Na rynkową wartość nieruchomości rolnych wpływają: położenie 25%, klasy bonitacyjne 20%, wielkość działki 15%, ukształtowanie terenu 10%, kultura rolna 10%, kształt działki 10% oraz dojazd-10%. Do porównań przyjęto: nieruchomość położoną w Jaworzu, stanowiącą grunt orny klasy IVa, o powierzchni 0,3007 ha. Cena 1 ha gruntu 38999,03zł, nieruchomość położoną w J., stanowiącą grunt orny klasy V i VI , o powierzchni 0,38ha. Cena 1 ha 26315,79 zł, nieruchomość położoną w B., stanowiącą grunt orny w klasie V i VI o powierzchni 0,79 ha. Cena 1 ha gruntu 11468,35 zł. Obliczona wartość 1 ha wycenianej nieruchomości rolnej wyniosła 26212 zł. Wartość gruntu rolnego tj. 0,1504 ha wyniosła 3942 zł. W operacie szacunkowym zastrzeżono, że ponieważ lokalizacja linii średniego napięcia i szerokość działki przy drodze asfaltowej uniemożliwiają jej ewentualną zabudowę dla tej części nieruchomości mimo przeznaczenia jej w planie pod zabudowę zagrodową, przyjęto przeznaczenie rolne. Powierzchnia części przeznaczonej pod zabudowę wynosi w zaokrągleniu 0,0880 ha. Zatem wartość gruntu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową działki nr 92 wyniosła 2307 zł, gdyż 26212 zł/ha pomnożone przez 0,0880 ha wynosi 2307 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości nr 92 przed uchwaleniem planu, a więc jako gruntu rolnego wyniosła 11803 zł, gdyż 0,4503 ha pomnożone przez 26212 zł/ha równa się 11803 zł. Wartość działki nr 92 po uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego wyniosła 51024 zł /2307 zł plus 43537 zł plus 1238 plus 3942 zł/. Wartość 1 m2 działki nr 92 przed uchwaleniem planu wynosiła 2,62 zł, a po uchwaleniu planu 11,33 zł. Zatem wartość gruntu działki nr 92/1 o powierzchni 0,2119 ha przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania gruntu przed uchwaleniem planu wynosiła 5552 zł. Natomiast wartość gruntu działki nr 92/1 po uchwaleniu planu wynosiła 23158 zł – 24008 zł minus 850 zł, gdyż 75 m2 działki o wartości 850 zł, przeznaczone zostało w planie miejscowym pod drogi. Od takiego przeznaczenia działki nie jest naliczana renta planistyczna. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu – 23158 zł, a wartością tej nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosi 17606 zł. Stawka opłaty uchwalona uchwałą Rady Gminy jest w wysokości 15%. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę w wysokości 2641 zł. Nadto organ odwoławczy dodał, że wykazane zostało, że opłata została naliczona jedynie w związku ze sprzedażą działki, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego. Z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] z dnia 11 września 2006r. wynika, iż działka nr 92 przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną /2044m2/, pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem jednorodzinnej /880m2/, pod tereny rolne i pod drogę /75m2/. Z uwagi na lokalizację linii średniego napięcia i szerokość działki przy drodze asfaltowej uniemożliwiającej ewentualną zabudowę dla części działki, przeznaczonej pod zabudowę zagrodową o powierzchni 0.0880 ha przyjęto przeznaczenie rolne . Ustosunkowując się do zarzutu odwołania w zakresie przyjęcia w operacie szacunkowym do analizy cen, które w rzeczywistości nie występują, albo też występowały kilkanaście lat temu, Kolegium wyjaśniło, iż z operatu jednoznacznie wynika, że przyjęte ceny wynikają z dokonanych transakcji kupna-sprzedaży w formie aktów notarialnych. W załącznikach do operatu szacunkowego podano daty dokonanych transakcji, położenie, powierzchnię i przeznaczenie działek. Co do zarzutu, że na str. 7 operatu błędnie podano, że działka nr 92 ma powierzchnię 1,51 ha, organ wskazał, że jest to oczywista omyłka, która nie miała wpływu na wycenę wartości nieruchomości nr 92/1 o powierzchni 0,2199 ha. Ponadto w operacie w części dotyczącej obliczeń wartości nieruchomości nr 92, jednoznacznie określono, iż pod zabudowę jednorodzinną przeznaczone jest 2044m2, pod drogi 75 m2, pod grunt rolny po uchwaleniu planu przewidziane jest 0,1504m2 oraz 880m2 przewidziane w planie pod zabudowę zagrodową wyceniono także jako grunt rolny. Zatem w części dotyczącej obliczenia wartości tej nieruchomości prawidłowo przyjęto, iż działka nr 92 była o powierzchni 0,4503 ha gdyż 2044 plus 75 plus 1504 plus 880 równa się 4503 m2. Odnosząc się do zarzutu, że nie znaleziono wystarczającej ilości wiarygodnych transakcji sprzedaży nieruchomości aby zastosować podejście porównawcze Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nieprawidłowo rozumie punkt 7 operatu, z którego wynika, że nie znaleziono wystarczającej ilości transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości o tak zróżnicowanym przeznaczeniu /budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, grunty rolne, zabudowę zagrodową, drogi/ jak wyceniana nieruchomość, aby zastosować podejście porównawcze. Dlatego dokonano odrębnej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, rynek nieruchomości rolnych i wreszcie nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Przy czym mimo przeznaczenia w planie części działki nr 92 pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem jednorodzinnej w wycenie traktowano ją jako rolną. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że jedynie sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany wyłącza możliwość ustalenia opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. zarzucając, że ceny podane w operacie szacunkowym i w uzasadnieniu decyzji SKO są oderwane od rzeczywistości. Ceny gruntów w rejonie działki nr 92 zarówno przed jak i po zatwierdzeniu planu wynosiły 20 – 25 zł za m2, bez względu na to, czy miały status działek rolnych, czy budowlanych. Wskazał, że samo zatwierdzenie planu nie podnosi wartości działek, ale możliwość budowy, a do chwili obecnej ze względu na brak na tym terenie stosownej infrastruktury takiej możliwości nie ma. Ponadto skarżący podtrzymał wszystkie wniesione wcześniej zastrzeżenia i podkreślił, że nie został wezwany na posiedzenie organu II instancji, co umożliwiłoby mu szersze przedyskutowanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że z operatu wynika, że działka nr 92 jest uzbrojona w wodociąg, gaz i energię elektryczną od strony asfaltowej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie mającej na celu ustalenie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm./, zwanej dalej w skrócie ustawą, w zasadzie jedynym dowodem pozwalającym na ustalenie wysokości opłaty jest operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Dlatego też tak istotne jest, aby operat ten został prawidłowo sporządzony. W niniejszej sprawie pomimo, iż skarżący kwestionował prawidłowość tego operatu, organ nie dokonał należytej jego oceny, w szczególności nie wyjaśnił następujących kwestii. Przedmiotem sprzedaży przez R. S. w dniu 21 marca 2007r. była nieruchomość położona w miejscowości J. o powierzchni 2119 m², oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 92/1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż przedmiotem ustalania wartości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu powinna być tylko nieruchomość zbyta, nie zaś cała nieruchomość, z której tylko część została sprzedana. Tymczasem w niniejszej sprawie z niewiadomych powodów rzeczoznawca w celu ustalenia ceny jednego metra kwadratowego działki 92/1 szacował całą nieruchomość oznaczoną przed sprzedażą jako działka nr 92 o powierzchni 0,4503 ha. W tym miejscu również na marginesie zauważyć należy, iż mimo zawartego w odwołaniu, zarzutu, iż biegły w operacie mylnie wskazał powierzchnię działki 92 jako wynoszącą 1,51 ha, Kolegium wskazując, iż błąd ten nie ma znaczenia, samo w swoich ustaleniach również przyjmuje tę błędną powierzchnię. Tymczasem, co wynika jednoznacznie z aktu notarialnego oraz mapy zawierającej wykaz zmian gruntowych, skarżący przed sprzedażą był właścicielem nieruchomości o pow. 1,51 ha, w tym działki nr 92 o pow. 4503m², która po podziale składała się z działek 92/1 i 92/2. Tylko pierwsza z nich powinna być przedmiotem szacunku. Ustalanie zaś wartości tej działki na podstawie wcześniej ustalonej ceny jednego metra kwadratowego całej działki nr 92 mogło mieć wpływ na ustalenie tej wartości w sposób nieprawidłowy. Otóż jeśli chodzi o całą nieruchomość oznaczoną przed sprzedażą jako działka nr 92 to faktycznie biegły mógł zasadnie ustalić, iż ma ona zróżnicowany charakter, z uwagi na jej zróżnicowane przeznaczenie. Tego jednak nie można powiedzieć o nieruchomości sprzedanej przez R. S., a więc o tej nieruchomości, jaka powinna być przedmiotem wyceny. Jak się wydaje, właśnie uznanie przez rzeczoznawcę, że przedmiotem szacunku powinna być cała działka nr 92 o zróżnicowanym przeznaczeniu, spowodowało, iż przy ustaleniu jej wartości kierował się on cenami nieruchomości, położonych nie tylko w J. ale także w innych miejscowościach. Przykładowo, dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca uwzględnił jako jedną z transakcji sprzedaż nieruchomości położonej w B. Cena hektara tej nieruchomości ( w załączniku do operatu str. 1 mylnie wskazano, ze jest to cena 1 m kw) była trzykrotnie niższa niż nieruchomości położonych w J., co niewątpliwie miało wpływ na obniżenie ustalonej wartości sprzedawanej nieruchomości sprzed uchwalenia planu. Ponadto sam biegły w operacie dokonując analizy rynku nieruchomości rolnych ( pkt 7.2 operatu) wskazał, że "Popyt na nieruchomości rolne na rynku lokalnym jest duży w miejscowościach gminy Z. położonych blisko K. (J., Z., G.).... Popyt na n. rolne położone w miejscowościach położonych dalej od K. takich jak B. i D. jest już nieco mniejszy". Nadto biegły wskazał, że "Gmina Z., w której znajdują się wyceniane działki, jest dość modną gminą pod K. W czasie nieobowiązywania planu miejscowego cechy takie jak sąsiedztwo istniejącej zabudowy mieszkalnej, uzbrojenie terenu i dostęp do drogi utwardzonej wpływały na wartość gruntu pomimo, że w ewidencji gruntów grunty były sklasyfikowane jako użytki rolne. Wartość 1 m ² takich gruntów była dużo większa niż typowych gruntów rolnych i osiągała wartość 1 m ² działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił tę okoliczność, a więc że jeszcze przed uchwaleniem planu ceny nieruchomości rolnych w J. były dużo wyższe, niż to przyjął biegły. Organy nie wyjaśniły, chociażby poprzez przesłuchanie rzeczoznawcy, dlaczego mimo przytoczonego wyżej, zawartego w operacie stwierdzenia, ostatecznie ustalił on, iż przed uchwaleniem planu cena 1 m² działki 92, położonej w J.,a więc w miejscowości, w której był duży popyt na nieruchomości rolne, wynosiła tylko 2,62 zł oraz, że na skutek uchwalenia planu wartość sprzedanej nieruchomości zwiększyła się zdaniem biegłego ponad czterokrotnie. Szacowanie przez rzeczoznawcę całej działki nr 92 mogło mieć także wpływ na ustalenie wartości sprzedanej nieruchomości po uchwaleniu planu. Otóż jak to wynika z pkt 5.2 operatu, zawierającego opis nieruchomości, rzeczoznawca ustalił, iż nieruchomość oznaczona nr 92 położona jest w strefie centralnej J., przy głównej drodze asfaltowej przez wieś, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagrodowej. "Teren jest uzbrojony w wodociąg, gaz i energię elektryczną od strony drogi asfaltowej". Tak wiec biegły najprawdopodobniej szacując sprzedaną działkę uznał, że jest ona położona przy drodze asfaltowej i wyposażona w media. Tymczasem z załączonej do akt mapy zdaje się wynikać, iż do drogi asfaltowej, oznaczonej nr 115, a w każdym bądź razie do drogi głównej, przylega działka 92/2, co do której rzeczoznawca ustalił, że jest na niej usytuowany transformator, do którego dochodzi linia energetyczna średniego napięcia. Natomiast działka 92/1, która powinna być przedmiotem szacunku, położona jest przy drodze nr 86, co do której brak ustaleń, czy jest to droga asfaltowa czy też gruntowa. W związku z zarzutem skarżącego, iż na terenie, na którym leży sprzedana nieruchomość ( a wiec działka 92/1) nie ma żadnej infrastruktury, nie ma możliwości podłączenia energii elektrycznej i wodnej, uznać należy iż również w części dotyczącej opisu sprzedanej nieruchomości sporządzony operat budzi wątpliwości, co powoduje, że sprawy nie można uznać za należycie wyjaśnioną. Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności zdaniem Sądu do wydania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80, w oparciu o operat szacunkowy, którego prawidłowość sporządzenia budzi poważne wątpliwości. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 151 tej samej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wezwać rzeczoznawcę do wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości, o jakich była wyżej mowa oraz ewentualnie do uzupełnienia opinii poprzez uwzględnienie w niej, iż przedmiotem szacunku ma być tylko działka nr 92/1. Nadto organ winien mieć na uwadze to, iż w razie dalszego kwestionowania przez skarżącego operatu może zajść konieczność sprawdzenia jego prawidłowości przez organizację rzeczoznawców, stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającego zastosowanie na podstawie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.