II SA/Ke 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010r. sprawy ze skargi A. C. i Z. C. na decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2010r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. i Z. małż. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. małż. C. od decyzji Starosty K. z dnia [...] znak: [...] orzekającej o: 1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości Belno, gm. Zagnańsk, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 217, stanowiącej współwłasność A. i Z. małż. C., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie kolektora sanitarnego w odległości 45 m od drogi powiatowej, w pasie o szerokości 6 m i długości 15 m w działce nr 217, 2) zobowiązaniu Wójta Gminy Z. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w punkcie 1, 3) ustaleniu w odrębnej decyzji odszkodowania za wynikłe szkody jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, 4) odmowie ograniczenia sposobu korzystania dla działki nr 356 – uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 4 i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr 356, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Belno, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 17 maja 2006r., nr 38/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 18 lipca 2006r., nr 67/2006 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Belno na terenie Gminy Zagnańsk, w granicach całego terenu objętego planem miejscowym dopuszcza się lokalizowanie niewyznaczonych na rysunkach planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi terenu. Pismem z dnia 18.02.2010r. Wójt Gminy Zagnańsk wystąpił do Starosty z wnioskiem o ograniczenie praw rzeczowych poprzez wydanie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na przejście kolektora sanitarnego przez działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami 217, 218/2 i 356. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że działki te położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania, ponieważ media będą przebiegać przez środek działek pozwalając na wybudowanie domu. Rokowania z właścicielami przedmiotowych działek A. i Z. małż. C. w dniu 6.01.2010r., 18.01.2010r. i 10.02.2010r. nie doprowadziły do porozumienia w sprawie zawarcia umowy na użyczenie nieruchomości. Małżonkowie C. uzależnili wyrażenie zgody na przejście kolektora od otrzymania jednej działki budowlanej o parametrach pozwalających zabudować ją budynkiem mieszkalnym. Pismem z dnia 24.02.2010r. Wójt Gminy Zagnańsk wniósł o połączenie wniosków dotyczących działek 217 i 356 oraz wycofał wniosek o ograniczenie praw rzeczowych na działce 218/2. W wyznaczonym terminie (do dnia 12.03.2010r.) małżonkowie C. nie podpisali umów na użyczenie przedmiotowych nieruchomości, wobec czego pismem z dnia 19.03.2010r. Starosta zawiadomił o wszczęciu z wniosku Wójta Gminy Zagnańsk postępowania w niniejszej sprawie. Podczas rozprawy administracyjnej A. C. podtrzymała stanowisko wyrażone podczas rokowań. Gmina Zagnańsk podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku. W decyzji z dnia 30 kwietnia 2010r. organ pierwszej instancji poza ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości nr 217 (pkt I) zobowiązał Gminę Zagnańsk do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót (pkt II), orzekł o ewentualnym odszkodowaniu (pkt III) oraz odmówił ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 356 (pkt IV) albowiem ustalono, że jej właścicielką jest M.M. W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie C. podnosili, że została ona wydana na podstawie niezgodnego z prawem, tj. z art. 15 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, planu miejscowego, w którym nie określono lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a jedynie stwierdzono, że dopuszczalna jest lokalizacja tych urządzeń i sieci w miejscach niewyznaczonych na rysunku do planu. Strony zarzuciły ponadto organowi niewłaściwe pomierzenie długości pasa biegnącego przez ich działkę. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji ustalił, że realizacja kanalizacji sanitarnej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli właściciel (lub użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, może to uczynić w drodze decyzji starosta, przy czym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 1 ustawy). Organ wyjaśnił, że brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie inwestycji jest podstawą do udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał, że udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie kolektora sanitarnego przez działkę nr 217 w odległości 45 m od drogi powiatowej, w pasie o szerokości 6 m i długości 15 m, zgodne jest z projektem przebiegu tej kanalizacji przedstawionym na mapie sporządzonej przez Biuro Projektowania i Nadzoru Inwestycyjnego "Was-Projekt". W decyzji precyzyjnie zatem określono przebieg inwestycji, a ograniczenie korzystania z nieruchomości dotyczy 6 m, które są niezbędne do wykonania inwestycji. Decyzja spełnia także wymogi określone w art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zobowiązuje Wójta Gminy Zagnańsk do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli byłoby to niemożliwe lub spowodowało nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, orzekł o ustaleniu w odrębnej decyzji odszkodowania z wynikłe z tego tytułu szkody. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że według załączonych do akt sprawy map działka nr 217 jest szeroka na 15-16 m i długa na 240 m. Zatem długość pasa, który biegnie prawie prostopadle do granic działki wynosić będzie tyle ile szerokość działki, tj. około 15-16 m. Odnośnie zgodności z prawem planu miejscowego organ wskazał, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był władny kwestionować prawidłowości ustaleń przyjętych w planie, który wszedł w życie i na dzień orzekania obowiązywał. Wojewoda zakwestionował rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o jego umorzeniu. Zatem po ustaleniu, że działka nr 356 stanowi własność innej osoby, organ pierwszej instancji powinien był umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym tej działki. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli małżonkowie C. podnosząc, że usytuowanie przedmiotowego kolektora "pozbawi ich działki budowlanej". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie możliwości zabudowania nieruchomości skarżących organ wskazał, że nic nie wskazuje na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości. Poza tym kwestia związana ze zmniejszeniem wartości nieruchomości nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie w dniu 30 września 2010r. skarżący wyjaśnili, że nie zgadzają się na przebieg kolektora w odległości 45 m od drogi powiatowej, ponieważ uniemożliwi im to zabudowę działki z uwagi na konieczność uwzględnienia linii zabudowy i odsunięcie od kolektora na 6 m. Ponadto z mapki przedstawiającej przebieg planowanego kolektora wynika, że zajęto stanowiącą własność skarżących działkę nr 218/2, na której wydzielona jest droga. Skarżący podnieśli, że nie rozumieją dlaczego kolektor ma przebiegać akurat w tym miejscu, a nie przynajmniej w odległości 60 m od drogi powiatowej, w sytuacji gdy w pierwotnym projekcie, który im przedstawiono przedmiotowy kolektor miał przebiegać w odległości właśnie około 60 m od drogi powiatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepis § 1 art. 77 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr102, poz. 651, zwanej dalej u.g.n.), który przewiduje w ust. 1 możliwość ograniczenia prawa do nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie to jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 u.g.n., w związku z tym może być dokonane jedynie w sytuacji, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż poprzez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3). Sytuacja przewidziana w tym przepisie stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, a decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, w którym stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 u.g.n. możliwe jest, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego, a w razie braku planu, gdy wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na danej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, A. C. i Z. C. są współwłaścicielami nieruchomości, oznaczonej nr 217 (KW Nr KI1L/00097517/0), przez którą inwestor – Gmina Zagnańsk zamierza przeprowadzić inwestycję celu publicznego w postaci kolektora sanitarnego. Teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr 38/2006 Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 17 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Belno na terenie gminy Zagnańsk oraz uchwałą nr 67/2006 Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie zmiany uchwały nr 38/2006 (Dz.Urz. Woj. Św. Nr 233, poz. 2650 i 2658 z dnia 6 września 2006r.). Zgodnie z zapisem zawartym w § 9 ust. 1 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych. Powyższy plan miejscowy, co jest bezsporne, nie określa trasy przebiegu kolektora sanitarnego. Przewiduje jedynie, że na całym terenie sołectwa Belno dopuszcza się realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. w postaci budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych. Istnienie tego zapisu jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody nie doszło do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Decyzja wydana w tym trybie prowadzi do ograniczenia prawa własności i dlatego ma charakter wyjątkowy. Musi zatem określać i uzasadniać zakres uszczuplenia władztwa wynikającego z prawa własności tylko w zakresie niezbędnym do realizacji danej inwestycji (art. 112 ust. 3 u.g.n.). Wymogu tego odnośnie uzasadnienia usytuowania przebiegu kolektora sanitarnego zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie spełnia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego oraz dokonano wykładni art.124 u.g.n. Wskazano także ,że sposób przeprowadzenia kolektora jest zgodny z projektem przebiegu tej kanalizacji przedstawionym na mapie sporządzonej przez Biuro Projektowana i Nadzoru Inwestycyjnego A., brak jest jednak ustaleń co do niezbędności usytuowania kolektora w tym miejscu mimo, że w toku postępowania administracyjnego skarżący wyrażali obawę, iż usytuowanie kolektora uniemożliwi im budowę domu mieszkalnego na działce nr 217. Wskazać ponadto należy, że rysunek z zaznaczeniem przebiegu przedmiotowego kolektora na działce nr 217 został złożony do akt sprawy dopiero na etapie postępowania odwoławczego (k. 12 akt adm. II instancji) i nie wiadomo czy był on podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji, ponieważ brak jest adnotacji w tym przedmiocie, rysunek nie jest opatrzony datą, skalą. Dodatkowo oznaczenie przebiegu kolektora pomarańczowym kolorem jest nieprawidłowe, albowiem obejmuje nie tylko będącą przedmiotem wniosku działkę nr 217, lecz także drogę stanowiącą część działki nr 218/2. Jak wskazano powyżej plan miejscowy nie określa przebiegu przedmiotowego kolektora, zatem w tej konkretnej sytuacji organ orzekający w sprawie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinien wyczerpująco uzasadnić usytuowanie kolektora na nieruchomości skarżących. Ocena materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w którym organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania, co do wszelkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, zgodnie z przepisami prawa. Sąd administracyjny natomiast kontroluje to, czy proces ten został przeprowadzony zgodnie z prawem. Z tych względów należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskutek zaś nieuzasadnienia w decyzji takiego, a nie innego usytuowania przedmiotowego kolektora organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Konieczne jest jednak wyjaśnienie, że zaskarżona decyzja w pkt.1, w którym orzeka o uchyleniu decyzji organu I instancji w pkt. 4 odmawiającym ograniczenia korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 356 i umarza postępowanie w tym zakresie była prawidłowa. Sąd uznał jednak za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji w całości mając na uwadze, że częściowe uchylenie decyzji zaskarżonej w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji oraz częściowe uchylenie decyzji organu I instancji ( w pkt 1-3 ) powodowałoby nieczytelność orzeczenia Sądu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności w sposób nie budzący wątpliwości ustali i uzasadni usytuowanie projektowanego kolektora na nieruchomości skarżących w oparciu kryterium niezbędności dla realizacji celu publicznego (art. 112 ust. 3 u.g.n.). Wymienione wyżej naruszenia przepisów postępowania, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2007r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis w kwocie 200 zł.