II SA/Ke 500/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie cofnięcia J. W. uprawnień do kierowania pojazdami. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 2.02.1996r. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji J. W. do kierowania pojazdami wskazując, że strona w ciągu roku dopuściła się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, uzyskując tym samym 22 punkty karne. Ostateczną decyzją z dnia [...], doręczoną stronie w dniu 5.03.1996r. Prezydent Miasta K. orzekł o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem niezbędnych kwalifikacji - wobec dotychczasowego braku złożenia egzaminu kontrolnego. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o cofnięciu J. W. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. AB – do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje oraz nałożył obowiązek zwrotu prawa jazdy kat. AB nr [...], wydanego w dniu 23.06.2006r. przez Prezydenta Miasta K., druk [...]. W podstawie prawnej powołano art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek ww. wniosek z dnia 2.02.1996r. został sporządzony w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, to z wyjaśnień Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 17.02.2011r. wynika, że wniosek ten nie podlega przedawnieniu, w związku z czym jest zasadny i podlega wykonaniu. Natomiast wobec pozostawania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i skierowaniu na egzamin kontrolny – przy jednoczesnym braku poddania się przez J. W. obowiązkowi kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji – zasadnym jest cofnięcie mu uprawnień. W odwołaniu od ww. decyzji J. W. wskazał na naruszenie przepisów art. 7, 8, 12 k.p.a. oraz art. 114 Prawa o ruchu drogowym. Strona wyjaśniła przy tym, że już po otrzymaniu ww. 22 punktów karnych ówczesna zmiana przepisów spowodowała, że została błędnie poinformowana, iż nie musi zdawać egzaminu kontrolnego. Z tego też względu strona oświadczyła, że nie przystępowała do tego egzaminu – była bowiem przekonana, że punkty te uległy zatarciu, tym bardziej, że w 2006r. organ wydał mu nowy dokument prawa jazdy. W rezultacie niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa, zwłaszcza że obowiązujące dotychczas przepisy uległy zmianie i obecnie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba, która przekroczyła liczbę 24 punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. W tym zakresie wskazano, że w 1996r. – w ówczesnym stanie faktycznym sprawy – zaistniały przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie na egzamin kontrolny J. W. oraz do zatrzymania prawa jazdy, z powodu niepoddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. W momencie wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i skierowaniu strony na egzamin kontrolny, jak również w dacie jej uprawomocnienia się obowiązywały przepisy art. 90 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym z dnia 1.02.1983r. (Dz. U. z 1992r. nr 11, poz.41) oraz § 1 pkt 1, 2 § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31.03.1993r. (Dz. U. nr 38, poz.169 ze zm.) – stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez Komendanta Policji oraz wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Z tego też względu późniejsza zmiana przepisów nie może się odnosić do niniejszej sprawy. Moc wiążącą zachowuje bowiem decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, która została wydana na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa. Rozstrzygnięcie to nie zostało wzruszone, ani wyeliminowanie z obrotu prawnego, pozostaje zatem wiążące zarówno dla strony jak i organów administracji publicznej. Kolegium wskazało ponadto, że podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było przekroczenie przez kierującego pojazdem 21 punktów w ciągu jednego roku, podkreślając, że nie doszło do zmiany stanu faktycznego w tym zakresie. Natomiast Prawo o ruchu drogowym nie określa terminu, po upływie którego nie można wydać decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Oznacza to, że ustawodawca nie ustanowił instytucji przedawnienia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy. Wątpliwości Kolegium nie budzi przy tym okoliczność, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie wyczerpuje znamiona wskazane w cyt. powyżej przepisie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym, w związku z czym - w ocenie organu - zasadnie orzeczono o cofnięciu J. W. uprawnień do kierowania pojazdami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 7 k.p.a., jako że nie wiadomo jakim interesem ogólnym (publicznym) kierował się organ wydając przedmiotową decyzję i w czym przejawia się jego ważność i znaczenie, w sytuacji gdy najpierw (w 1996r.) zobowiązuje obywatela do zdania egzaminu stwierdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów silnikowych kat. AB (z jednoczesnym zatrzymaniem prawa jazdy do czasu wykazania uzyskania takich kwalifikacji), po czym w 2006r. wydaje mu nowy dokument prawa jazdy i ostatecznie w 2012r. ponownie orzeka o cofnięciu przedmiotowych uprawnień; - art. 8 k.p.a., gdyż trudno uznać, aby samo wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego po upływie ponad 16 lat od daty przekroczenia punktów karnych nie stanowiło naruszenia zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec Państwa; - art. 12 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami po 16 latach od zaistnienia zdarzenia je powodującego, co całkowicie wypacza sens zarówno samej sprawy jak i powołanej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Trudno bowiem, zdaniem strony, wyobrazić sobie " bardziej bezprzedmiotowe postępowania aniżeli niniejsze, dotyczące okoliczności sprzed 16 lat, które obecnie nawet nie podlegają unormowaniu będącemu podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą – które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań prawnych podnieść trzeba, że powołane powyżej przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o cofnięciu J. W. uprawnień do kierowania pojazdami – utrzymanej w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma data złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku o sprawdzenie kwalifikacji J. W. do kierowania pojazdami, umotywowanego uzyskaniem przez skarżącego 22 punktów karnych w ciągu roku – 2.02.1996r. (k. 27 akt administracyjnych). To samo dotyczy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem niezbędnych kwalifikacji – z dnia [...] (k. 30 akt administracyjnych). Nie sposób przy tym nie zauważyć, że opisane działania organów administracji publicznej zostały podjęte w oparciu o uprzednio obowiązujące przepisy. I tak, wniosek z dnia 2.02.1996r. skierowano na podstawie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31.03.1993r. w sprawie wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierujących pojazdami naruszających przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz. U. nr 38, poz. 169), który obliguje komendanta wojewódzkiego Policji do wystąpienia z wnioskiem do kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej o sprawdzenie kwalifikacji kierującego w sytuacji, gdy suma punktów w ciągu roku, licząc od dnia pierwszego naruszenia, wyniesie co najmniej 21. Z kolei decyzję z dnia [...] podjęto w oparciu o art. 90 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 1.02.1983r. (Dz. U. z 1992r. nr 11, poz. 41), zgodnie z którym decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wydaje właściwy organ do czasu wykazania się przez kierowcę posiadaniem wymaganych kwalifikacji lub wymaganego stanu zdrowia albo zgłoszenia się w celu wymiany dokumentu. W tym miejscu podkreślić należy, że powołany w wydanej po upływie 16 lat, decyzji z dnia [...] przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym uzależnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym od spełnienia przesłanki niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jak wynika z tego ostatniego przepisu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – dotyczącego prowadzenia przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Kierując się treścią powołanego wyżej art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wskazać trzeba, że uwadze organów obu instancji uszła okoliczność, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg niepoddania się przez J. W. sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – niezbędny do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Pomimo bowiem, że decyzją z dnia [...] skarżącemu zatrzymano prawo jazdy – wobec braku zastosowania się przez stronę do wymogu złożenia egzaminu kontrolnego, to nastąpiło to na podstawie art. 90 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1983r. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym do skierowania na przedmiotowy egzamin wystarczało osiągnięcie 21 punktów karnych, natomiast pod rządami obecnie obowiązujących przepisów przekroczenie 24 punktów – przy czym liczba punktów J. W.a wpisanych do ewidencji Policji w 1996 r. wynosiła 22 punkty. Podkreślić także trzeba, że w ustawie – Prawo o ruchu drogowym z 1983r. brak było odpowiednika obecnie obowiązującego art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, jako że cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym mogło nastąpić w razie utraty przez kierowcę warunków zdrowia (na podstawie świadectwa o stanie zdrowia), bądź kwalifikacji - na podstawie wyniku egzaminu (art. 91 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym z 1983r.). Przyczyną taką nie było w szczególności niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji. Brak także jakichkolwiek przepisów intertemporalnych w tym zakresie. Z tych też względów nie sposób zaakceptować zastosowania przez organy orzekające rygorów obecnie obowiązującej ustawy wobec zdarzeń, jakie miały miejsce przed jej wejściem w życie – uregulowanych odrębnie pod rządami ustawy – Prawo o ruchu drogowym z 1983r. W konsekwencji tych okoliczności, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy organy błędnie zastosowały przepisy powołane w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć. Należy przy tym przypomnieć organom o wywodzącym się z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) zakazie działania prawa wstecz (lex retro non agit), który dotyczy zwłaszcza sytuacji, gdy w wyniku zmiany przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, dochodzi do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że orzekające w niniejszej sprawie organy błędnie zastosowały przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, orzekając o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wobec braku zastosowania się przez stronę do wymogu złożenia egzaminu kontrolnego, do czego J. W. był wzywany ponad 16 lat temu (k. 28 akt administracyjnych) – pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.