II SA/Ke 502/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. II SA/Ke 502/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał decyzję z dnia [...], którą umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. J. polegającej na powiększeniu pomieszczenia gospodarczego, ponieważ postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania K. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 25 listopada 2008 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał M. K. wykonać w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. następujące przeróbki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. J. o przybudówkę o wymiarach w rzucie 3,00 x 6,00 m dobudowaną w poziomie przyziemia od strony elewacji ogrodowej, usytuowaną w granicy z działką K. J., w celu wyeliminowania występującego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia: 1/ dokonać rozbiórki ściany przybudówki wzdłuż granicy z działką K. J. oraz fragmentu ściany prostopadłej na szerokości 80 cm i wykonać nową ścianę szczytową o grubości 24 cm z bloczków betonowych B-15, murowaną na pełne spoiny na zaprawie cem-wap kl. 5 MPa i obustronnie otynkowaną, spełniającą wymagania przegrody oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowaną w odległości ok. 80 cm od granicy. Ścianę tą należy posadowić na ławie fundamentowej betonowej B-15 o wym. 50 x 30 cm z izolacją przeciwwilgociową poziomą 1 x papa na lepiku. Wykonać wieniec żelbetowy o wym. 24 x 18 cm z betonu B-15 zbrojony 4 fi 10 St3SX + strzemiona fi 4,5 co 20 cm., 2/ zlikwidować część dachu na tym odcinku przebudówki poprzez obcięcie ceownika 180 oraz obcięcie blachy trapezowej, a ponadto należy wykonać obróbki blacharskie z blachy stalowej powlekanej gr. 0,6 mm przy przebudowanej przybudówce. Przeróbki te należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane, a o wykonaniu nakazanych robót budowlanych należy powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta K.. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09.06.2011r. oddalił skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przesłał zobowiązanemu M. K. upomnienie z dnia 7 września 2010 r. (doręczone 22 września 2010r.), w którym wezwał zobowiązanego M. K. do wykonania obowiązku. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przesłał zobowiązanemu tytuł wykonawczy z dnia 18 października 2010 r., którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Na skutek wniesionych przez M. K. zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał postanowienie z dnia [...], w którym uznał zarzuty za nieuzasadnione. M. K. złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 10.11.2010r. dotyczące zarzutów. Prowadząc dalsze postępowanie egzekucyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał postanowienie z dnia [...], którym nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie na postanowienie dotyczące zarzutów wydał postanowienie z dnia 10 stycznia 2011 r., w którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 18 października 2010 r. Powodem uchylenia było stwierdzenie błędów formalnych w tytule wykonawczym. M. K. złożył zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] dotyczące grzywny w celu przymuszenia, które to postanowienie organ II instancji także uchylił w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny. Z uwagi na fakt, że obowiązek nadal nie był wykonany PINB dla Miasta K. przesłał zobowiązanemu tytuł wykonawczy z dnia [...] (doręczony 28 lutego 2011r.), którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Na skutek zarzutów zgłoszonych przez M. K. PINB wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...], na które zażalenie złożył M. K. podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem wierzyciela zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu. Rozpatrując zażalenie, organ odwoławczy stwierdził, że przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia (art. 34 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U.05.229.1954 j.t. ze zm.) zostały użyte wadliwie, jednak organ II instancji miał prawo sprostować wady tego typu w uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego. Organ wskazał jednocześnie, że właściwą podstawą prawną zaskarżonego postanowienia winien być przepis art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego treść przytoczył. Organ podał również, że w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, na obecnym etapie tego postępowania, wierzyciel czyli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., jest zarazem organem egzekucyjnym. Przesądza to o fakcie, że organ egzekucyjny nie może sam od siebie oczekiwać stanowiska jako od wierzyciela. Zgodnie bowiem z treścią art. 1a pkt 7 ww. ustawy, ilekroć jest mowa o organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Przepis art. 1a pkt 13 tej ustawy stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Powołując się natomiast na art. 5 §1 pkt 1 podał, że organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. , który jest zarazem wierzycielem, to znaczy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. Przytaczając także treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ II instancji podkreślił, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do zarzutu, że obowiązek jest niewykonalny ze względu na brak możliwości wyłączenia zasilania bez jednoczesnej przerwy w dostawie prądu do wszystkich budynków jednorodzinnych w rejonie ulicy J. stwierdzając, że zarzut ten nie ma żadnego uzasadnienia, ponieważ Zakład Energetyczny dokonuje wyłączenia zasilania każdorazowo w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w treści art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako podstawa do wniesienia zarzutu wskazana jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, przy czym niewykonalność o jakiej mowa w tym przepisie musi mieć charakter trwały; obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych wtedy, gdy nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdził organ II instancji, przedsiębiorstwo energetyczne w piśmie z dnia 26 października 2010 r. stwierdziło, że nie ma możliwości odłączenia złącza kablowego pomiędzy budynkami 39D i 39 E przy ul. J. , bez jednoczesnej przerwy w dostawie energii dla pozostałych odbiorców. Zarazem przedsiębiorstwo energetyczne poinformowało o uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zezwalającej na wykonanie remontu linii zasilających wszystkie budynki o numerze 39 przy tej ulicy, gdzie projekt przewiduje między innymi likwidację istniejącego złącza pomiędzy budynkami 39D i 39 E i zabudowę nowego złącza w granicy działki przy ulicy. W związku z tym w piśmie zalecono wstrzymanie się z pracami przy rozbiórce ściany budynku do czasu wyniesienia złącza kablowego na zewnątrz budynku. W konsekwencji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nawet z pisma przedsiębiorstwa energetycznego nie wynika trwała niewykonalność obowiązku, a jedynie sugestia odłożenia w czasie jego wykonania z uwagi na przyszłe zamierzenia inwestycyjne oraz, że nie jest to dowód na istnienie związku pomiędzy koniecznością odcinania zasilania a wykonaniem rozbiórki części obiektu. Organ zauważył również, że M. K. wystąpił do operatora sieci energetycznej z zapytaniem o możliwość wyłączenia zasilania na czas 12 dni, podczas gdy ocena, że wyłączenie zasilania byłoby konieczne na tak długi czas, jest oceną własną zobowiązanego i nie została w żaden sposób potwierdzona. Nie można było również, zdaniem organu, mówić o istnieniu trwałej niewykonalności obowiązku polegającego na przeróbkach części dobudowy do budynku mieszkalnego. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB dla miasta K.. Postanowieniu organu II instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. w szczególności art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. oraz przepisu art. 34 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż za błędne należy uznać utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, skoro organ II instancji zauważył istotne błędy w postanowieniu organu I instancji. Podał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego próbował naprawić błędy PINB dla Miasta K. poprzez wskazanie prawidłowej podstawy prawnej postanowienia, co jest niedopuszczalne. Organ I instancji w swoim postanowieniu wskazał konkretną podstawę swojego rozstrzygnięcia tj. art. 34 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro PINB dla Miasta K., nie mógł wydać w przedmiotowej sprawie postanowienia w oparciu o te przepisy, to postanowienie to powinno być, zdaniem skarżącego, uchylone oraz "taka wada nie może zostać naprawiona przez ŚWINB przez poprawienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji, że przepisy podstawy prawnej wskazanej przez PINB nie mogą mieć zastosowania z uwagi na fakt, że organ ten jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. W opinii skarżącego przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają wyjątku od zasady stosowania art. 34 § 2 i 3 w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie, aby przepisy te miały zastosowanie w tej sprawie. Nie wystarczające jest stwierdzenie, że organ egzekucyjny nie może sam od siebie oczekiwać stanowiska jako od wierzyciela, a postępowanie ŚWINB "wygląda jak próba załatania tzw. luki w prawie, kiedy to przepis nie normuje przypadku, gdy postanowienie ma wydać organ, który jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym", gdyż organ ten nie jest uprawniony do uzupełnienia tego rodzaju luki w prawie. W ocenie autora skargi PINB dla Miasta K. powinien mieć tylko i wyłącznie status wierzyciela, a organem prowadzącym egzekucję powinien być Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wydał decyzję, w której zawarty jest egzekwowany obowiązek, albowiem organ ten uchylił postanowienie o umorzeniu wydane przez PINB dla Miasta K. i orzekł w sprawie co do istoty w sposób całkowicie odmienny. Jako błędne wskazał skarżący stanowisko organu odwoławczego odnośnie uznania, iż brak możliwości odłączenia zasilania złącza kablowego pomiędzy budynkiem skarżącego, a budynkiem K. J., na czas trwania robót, nie stanowi o niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stanowisko organu nazwał "pustą polemiką" oraz wskazał, że stwierdzenie, iż wykonanie obowiązku przez skarżącego nie będzie trwało 12 dni albo że do wykonania obowiązku nie jest konieczne wyłączenie zasilania, powinno być poparte dowodami. Podniósł również, że skoro obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych wtedy gdy nie istnieje techniczna możliwość jego realizacji, to w sytuacji gdy nie ma możliwości wyłączenia napięcia na złączu, nie z winy zobowiązanego, a prac nie można przeprowadzić bez zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bez wyłączenia tego napięcia, to zachodzi właśnie techniczna niemożliwość realizacji nałożonego na skarżącego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące uznania za nieuzasadniony wniesionego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do dokonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że w stanie sprawy właściwy organ egzekucyjny – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. miał podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wykonanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. z decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wniesiony przez dłużnika M. K. zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty został na art. 33 pkt 5 ustawy. Skarżący twierdzi bowiem, że ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, gdyż zachodzi trwała przeszkoda w realizacji ostatecznej decyzji. Przeszkoda ta polega na braku zgody dysponenta sieci elektrycznej – A. sp. z o.o. – na wyłączenie zasilania na czas trwania prac budowlanych, których nie da się wykonać bez odłączenia zasilania elektrycznego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd organu II instancji, iż wskazywane przez skarżącego okoliczności nie stanowią o niewykonalności ciążącego na nim obowiązku. Podstawą niewykonalności, o jakiej mowa w art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, musi być bowiem niewykonalność o charakterze trwałym, a zatem taka, która uniemożliwia egzekucję zarówno w dacie orzekania przez organ egzekucyjny jak i w przyszłości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Słusznie podnosi organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że z pisma A. S.A. Oddział S. Rejonowy Zakład Energetyczny K. z dnia 26 października 2010r. skierowanego do M. K. wynika tylko tyle, że nie ma możliwości odłączenia złącza kablowego pomiędzy budynkami 39D i 39E przy ul. J. , "gdyż wiązałoby się to z przerwą w dostawie energii elektrycznej dla pozostałych odbiorców" oraz, że z uwagi na opracowywany projekt nowego zasilania przewidujący likwidację złącza pomiędzy tymi budynkami, wskazanym jest wstrzymanie prac budowlanych mających na celu realizację obowiązków wynikających z decyzji WINB z dnia [...]. W żadnym razie nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że okoliczności powołane wyżej powodują trwałą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, o jakiej mowa w art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można także zgodzić się z zarzutami skargi, jakoby organ II instancji w ramach postępowania zażaleniowego nie mógł sprostować błędnie wskazanej w postanowieniu organu I instancji podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę i w zakresie swojej właściwości ma obowiązek wskazać prawidłową podstawę materialno-prawną, jeśli wskazał ją błędnie organ I instancji. Nie ma także racji skarżący, że organem egzekucyjnym w tej sprawie winien być Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż stosownie do art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Organem egzekucyjnym jest zatem zawsze organ I instancji w rozpoznawczym postępowaniu administracyjnym, w którym dochodzi do nałożenia obowiązków, podlegających egzekucji. Podkreślić także należy, że w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, tak jak w tym przypadku, uzyskanie stanowiska wierzyciela przed rozstrzygnięciem zarzutów (art. 34 § 1 i § 1a ustawy) jest – wbrew twierdzeniom skargi - bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.