II SA/Ke 503/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołań M. M. oraz D. i K. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...], nakazującej K. i D. G., właścicielom działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 34/9 (powstałej z podziału działki nr 34/6), położonej w miejscowości [...] (obręb geodezyjny [...]), gm. [...], zamontowanie mechanizmu pozwalającego na swobodne podnoszenie i opuszczanie bądź otwieranie kraty, spełniającego następujące założenia: mechanizm powinien umożliwić bezpieczne podniesienie kraty na wysokość minimum 90 cm, licząc od dna rowu do dolnej krawędzi kraty; powinien w minimalnym stopniu ingerować w przekrój czynny rowu; mechanizm winien być wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, oraz zobowiązującą K. i D. G. do podnoszenia kraty w sytuacji zagrożenia, w celu uniemożliwienia piętrzenia wody, z terminem wykonania obowiązku, tj. na 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podniosło, że istotą postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych jest ustalenie czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej bądź też kierunku odpływu ze źródeł i czy ta zmiana oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy pomiędzy działaniami właścicieli nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie - w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zamontowana przez Państwo D. i K. maż. G. na działce nr ewid. 34/6 w miejscowości [...], gm. [...]krata za przepustem drogowym spowodowała zakłócenie stosunków wodnych, czy też nie. W celu ustalenia stanu faktycznego sprawy przeprowadził jedynie dwukrotnie oględziny nieruchomości nr 34/6, stanowiącej własność B. S. Podczas oględzin stwierdzono, że zamontowanie za przepustem drogowym na działce nr ewid. 34/6 metalowej kraty powoduje zatrzymywanie na niej śmieci, które blokują odpływ powodując podtopienia nieruchomości znajdujących się przed przepustem, po drugiej stronie ul. [...], tj. nr ewid. 537/14, 537/14. Organ pierwszej instancji powołał także biegłego, który sporządzoną opinią miał odpowiedzieć na pytanie, czy w wyniku zamontowania kraty na działce nr ewid. 34/6 doszło do zmiany przepustowości rowu, a tym samym do zmiany natężenia odpływu znajdujących się na przedmiotowej działce wód opadowych odprowadzanych otwartym systemem kanalizacji deszczowej. W opracowanej opinii biegły wyjaśnił, że wody opadowe i roztopowe spływają do rowów przydrożnych A i B, znajdujących się przy drodze, ul. [...], po przeciwnej stronie działki nr ewid. 34/6. Biegły zaznaczył, że rowy te drenują teren o łącznej powierzchni 37,6 ha. Woda spływająca tymi rowami odprowadzana jest przepustem drogowym 2xø 800 na działkę nr 34/6. Zdaniem SKO z powyższego opracowania i akt sprawy wynika, że problemem w niniejszej sprawie jest zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych gromadzonych w rowach wzdłuż drogi powiatowej 0371T i odprowadzanych przepustem pod ul. [...] na prywatna działkę nr 34/6 osób fizycznych. Z dokumentacji przedłożonej wraz z odwołaniem przez pełnomocnika Państwa G. wynika, że właściciele działki nr ewid. 34/6 od wielu lat próbują skłonić zarządcę drogi powiatowej nr 0371T do zlikwidowania nielegalnie wybudowanego pod tą drogą przepustu, za pośrednictwem którego na działkę nr ewid. 34/6 wpływają wody opadowe i roztopowe z tak rozległej (jak wskazał to biegły) zlewni. Przedmiotem sporu jest więc, zdaniem Kolegium, kwestia niesprawnego działania systemu odwadniającego drogi powiatowej 0371T (rowów) i przepustu pod tą drogą powiatową, co z kolei oznacza, że przedmiotowa sprawa nie należy do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Kolegium, ale do właściwości Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. SKO powołało się na treść przepisów art. 195-197 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a także art. 205 tej ustawy, zgodnie z którym utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy – do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206). Natomiast zgodnie z art. 191 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Zdaniem organu II instancji, niezależnie od tego czy przedmiotowe rowy i przepust zakwalifikowane zostaną do urządzeń wodnych (art. 191 ust. 1 Prawa wodnego), czy do urządzeń melioracji wodnej (do których stosownie do art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego należą rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie), organem właściwym do podjęcia ewentualnych dalszych działań w sprawie będzie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Reasumując powyższe, zdaniem SKO należy uznać, że organ pierwszej instancji nie jest obecnie właściwy do prowadzenia postępowania w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne. Problem w sprawie sprowadza się bowiem do wadliwego funkcjonowania urządzeń wodnych, a ewentualne nałożenie obowiązków w tym zakresie pozostaje w gestii właściwego organu Wód Polskich. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że prowadząc uprzednio postępowanie w niniejszej sprawie z odwołania A. i M. małż. M., J. i L. małż. B. oraz D. i K. G., nie posiadało wiedzy ani materiału dowodowego, obecnie załączonego do odwołania strony, dotyczącego przepustu i rowów znajdujących się na przedmiotowym terenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. zarzucił decyzji SKO: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wyjście ponad żądanie stron postępowania administracyjnego polegające na uznaniu, że problemem w sprawie jest zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych gromadzonych w rowach wzdłuż drogi powiatowej 0371T i odprowadzanych przepustem pod ul. [...] na prywatną działkę nr 34/6 osób fizycznych, podczas gdy przedmiotem sprawy była konstrukcja zamontowana przez K. i D. G. w postaci kratki zmieniającej stan wody na gruncie, wpływająca szkodliwie na grunty sąsiednie; - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w pełni materiału dowodowego, polegające na powołaniu się na cząstkowe wnioski z opinii biegłego z pominięciem wniosku końcowego, a jednocześnie wyciągnięcie wniosków sprzecznych z tą opinią, podczas gdy opinia biegłego jednoznacznie wskazywała zarówno na dobry stan techniczny rowów i przepustów, jak i na przyczynę piętrzenia wody; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, polegające na arbitralnym uznaniu, że przedmiotem sprawy jest przepust znajdujący się pod drogą powiatową, bez dostatecznego uzasadnienia, podczas gdy dotychczas bezsprzecznym było, że przepust pod drogą powiatową nie jest związany ze sprawą, która toczy się w związku z wybudowaniem przez K. i D. G. kratki zmieniającej stan wody na gruncie, czego skutkiem było: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 624 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis nie ma zastosowania w danej sprawie, podczas gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji wykazało, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania przepisu; - art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu przepustu drogowego jako urządzenia wodnego tudzież urządzenia melioracji wodnej i w związku z tym uznanie, że sprawa nie należy do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy [...], podczas gdy spiętrzanie wody było spowodowane zamontowaną przez K. i D. G. kratką, więc kwalifikacja przepustu drogowego jako urządzenia wodnego lub urządzenia melioracji wodnej nie ma wpływu na właściwość Burmistrza Miasta i Gminy [...]i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w razie uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie SKO w [...] opiera się na przyjęciu, że przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie jest kwestia niesprawnego działania systemu odwadniającego drogi powiatowej 0371T (rowów) i przepustu pod tą drogą powiatową, a zatem problem sprowadza się do wadliwego funkcjonowania urządzeń wodnych (bądź urządzeń melioracji wodnej) co z kolei oznacza, że przedmiotowa sprawa nie należy do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ani Kolegium, które miałyby rozstrzygać na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. – obowiązujący na datę wydania zaskarżonej decyzji – z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej jako "u.P.w.", ale do właściwości Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – niezależnie od tego czy przedmiotowe rowy i przepust zakwalifikowane zostaną do urządzeń wodnych (art. 191 ust. 1 Prawa wodnego), czy do urządzeń melioracji wodnej (do których stosownie do art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego należą rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie). Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Należy zauważyć, że uchylając poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji SKO w decyzji z dnia 28 lipca 2020 r. poleciło ustalić, czy krata na spornym przepuście była już wcześniej zamontowana, czy krata ta jest umiejscowiona na terenie należącym do PZD w [...] (ze względu na instalację w pasie drogowym), czy mamy do czynienia z zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie czy też nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego. W zaskarżonej obecnie decyzji organ II instancji podniósł, że jak – wynika ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego – problemem w niniejszej sprawie jest zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych gromadzonych w rowach wzdłuż drogi powiatowej 0371T i odprowadzanych przepustem pod ul. [...] na prywatną działkę nr 34/6 osób fizycznych. Zdaniem Kolegium z dokumentacji przedłożonej wraz z odwołaniem przez pełnomocnika D. i K. G. wynika z kolei, że właściciele działki nr ewid. 34/6 od wielu lat próbują skłonić zarządcę drogi powiatowej nr 0371T do zlikwidowania nielegalnie wybudowanego pod tą drogą przepustu, za pośrednictwem którego na działkę nr 34/6 wpływają wody opadowe i roztopowe z tak rozległej (jak wskazał to biegły) zlewni. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia niesprawnego działania systemu odwadniającego drogi powiatowej 0371T (rowów) i przepustu pod tą drogą powiatową. Trzeba przypomnieć, że wniosek, który zainicjował przedmiotowe postępowanie administracyjne, dotyczył nakazania właścicielowi posesji usunięcia kraty w ogrodzeniu przy przepuście pod drogą powiatową, która uniemożliwia prawidłowy odpływ wód opadowych. Na zamontowanej kracie – jak podano – osadzają się bowiem liście, trawy i gałęzie blokując odpływ wód opadowych z rowu przydrożnego i przepustu. Powołany w sprawie biegły z zakresu inżynierii wodnej na podstawie przeprowadzonych obliczeń stwierdził, że wskutek utraty przepustowości kraty, zamontowanej na rowie odwadniającym na działce nr 34/6, spowodowanej zatkaniem tej kraty materiałem organicznym oraz odpadami, dochodzi do zmiany warunków przepływu wód w systemie odprowadzającym wody opadowe i roztopowe, co w pewnych warunkach, przy braku należytego utrzymywania czystości kraty, może prowadzić do znacznego spiętrzenia prowadzonych rowami wód, a w konsekwencji podtopienia działek nr 537/13 i 537/14. Jako rozwiązanie problemu biegły wskazał bądź to demontaż kraty (jako rozwiązanie najprostsze i najtańsze) bądź też (jako rozwiązanie alternatywne) montaż mechanizmu pozwalającego na podnoszenie kraty. Z powyższego wynika, że jedyną i pierwotną przyczyną spiętrzania wód, a w konsekwencji ewentualnego podtapiania działek 537/13 i 537/14, jest wyłącznie zamontowana krata i osadzający się na niej materiał. Całokształt podniesionych okoliczności wskazuje więc na to, że – jak słusznie zauważył skarżący – istotą rozpatrywanej sprawy nie jest, jak z kolei sugeruje Kolegium, prawidłowe działanie przepustu, jak i fakt, że K. i D. G. od wielu lat próbują skłonić zarządcę drogi do zlikwidowania nielegalnie wybudowanego przepustu pod drogą, ale jedynie zmiana warunków przepływu wód spowodowana zamontowaniem kraty. Co istotne, organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie po uchyleniu jego pierwszej decyzji przez SKO, zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (PZD) o wskazanie, czy krata została zamontowana na terenie należącym do PZD, czy poza terenem pasa drogowego drogi powiatowej, a także czy zamontowana krata stanowi element urządzenia wodnego, tj. przepustu drogowego, czy też stanowi całkowicie niezależny element. Organ odwoławczy, mimo że treść tych pytań była wynikiem wytycznych wynikających z decyzji tego organu z dnia 28 lipca 2020 r., pominął w swym wywodzie ocenę udzielonej odpowiedzi, z której wynika, że przedmiotowa krata nie została zamontowana na zlecenie i przez PZD, nie stanowi ona elementu urządzenia wodnego i jest całkowicie niezależnym elementem. Na podstawie opinii geodezyjnej (stanowiącej załącznik do pisma) określono, że krata zlokalizowana jest poza terenem pasa drogowego. Dodatkowo trzeba podnieść, że jak wynika z oświadczeń K. i D. G. złożonych do protokołu oględzin, krata jest elementem ogrodzenia, gdyż znajduje się w jego płaszczyźnie, a stanowi ona zabezpieczenie uniemożliwiające przedostawanie się zwierząt z działki nr 34/6 bądź na teren tej nieruchomości. Powołany przez SKO przepis art. 191 ust. 1 u.P.w., który dotyczy urządzenia wodnego, stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Z kolei z art. 205 i 206 u.P.w. wynika, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności w ocenie Sądu nie ma w tym przypadku podstaw do przyjęcia, że istotą sprawy jest "nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego" (czy – analogicznie – "utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych" – art. 205 u.P.w.), co mogłoby powodować – na podstawie w/w przepisu – nałożenie określonych obowiązków na właściciela tego urządzenia, czy ustalenie (art. 206 u.P.w.) szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych (a zatem mającego charakter powtarzalny). Istotą tej sprawy jest natomiast umyślne zamontowanie, na prywatnej nieruchomości, elementu, który powoduje (lub może powodować) zmianę stanu wód na gruntach. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo rozważył zastosowanie art. 234 ust. 3 u.P.w., zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Jak można wnioskować z dotychczas dokonanych w sprawie ustaleń, zamontowanie kraty i utrata jej przepustowości spowodowana zatrzymywaniem się na niej zanieczyszczeń, prowadzi do zmniejszenia ilości wody przedostającej się na działkę 34/6, a powoduje jej spiętrzenie w systemie odprowadzającym wody, zaś w konsekwencji może prowadzić do podtopienia działek 537/13 i 537/14. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego w sprawie zachodzi zatem potrzeba rozpatrzenia sprawy w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie SKO polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania motywowane niewłaściwą podstawą prawną prowadzonego postępowania i brakiem właściwości Burmistrza Miasta i Gminy [...], nie jest prawidłowe i w związku z tym podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. Wydanie takiej decyzji przez SKO spowodowało, że organ ten nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w złożonych odwołaniach. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozpozna zatem te odwołania, uwzględniając poczynione wyżej spostrzeżenia, a także mając na uwadze możliwość wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi.