II SA/Ke 508/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 508/17 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażaleń M. T. oraz M. K.na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 11 kwietnia 2017r., w którym nakazano M. T. i Gminie N. wstrzymać w terminie natychmiastowym prowadzoną budowę drogi oraz urządzenia służącego do jej odwodnienia na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż. gm. N., w obrębie działki [...] , oraz wykonanie i dostarczenie stosownych dokumentów w terminie do 20 września 2017r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 48 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane: - nakazał M. T. wstrzymać w terminie natychmiastowym prowadzoną budowę obiektu budowlanego służącego celom transportowym oraz urządzenia służącego do jego odwodnienia na działce nr ewidencyjny gruntu [...] położonej w miejscowości [...] gm. N., w obrębie działki [...] , - nałożył na M. T. obowiązek przedstawienia niżej wymienionych dokumentów w terminie do 30 października 2017 r.: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu [...] Inspektor wskazał, iż w zażaleniu na postanowienie organu I instancji M. T. podniósł, że czynności podejmowane przez niego nie miały charakteru robót budowlanych, dlatego nie mogą podlegać przepisom Prawa budowlanego, a jedynie stanowiły wyrównanie kruszywem przestrzeni pomiędzy kamieniami. Ponadto skarżący wyjaśnił, że na przeprowadzenie prac polegających na wyrównaniu terenu uzyskał zgodę w Urzędzie Gminy N., jak również zgodę taką wyrazili mieszkańcy wsi [...] . W swoim zażaleniu M. K. wniósł o nałożenie na Wójta Gminy N., jako właściciela działki nr [...] , obowiązku zabezpieczenia budowy przez trwałe wydzielenie pasa o szerokości 3m lub szerszej. Swoje zażalenie argumentował tym, że obszar, na którym zostały wykonane roboty, jest bezprawnie wykorzystywany przez M. T. jako teren składowania, plac postojowy i manewrowy dla samochodów ciężarowych oraz ciężkiego sprzętu rolniczego. Ponadto wskazał, że poprzez wykonanie robót brak jest możliwości dojazdu do działki nr [...] , na której zlokalizowane są niezamieszkałe zabudowania. Rozpatrując wniesione zażalenia organ odwoławczy ustalił, że w wyniku interwencji M.a K.ego PINB w Busku-Zdroju przeprowadził w dniu 7 września 2016 r. oględziny w sprawie wykonanych robót budowlanych na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] . Stwierdzono, że na długości około 30m od działki o nr ewid. [...] w kierunku północnym istnieje nawierzchnia kamienna, pozostała część działki posiada nawierzchnię asfaltową. W miejscu połączenia nawierzchni asfaltowej z kamienną istnieje odwodnienie liniowe przykryte kratą stalową, które za pośrednictwem studzienki betonowej i rury PCV umieszczonej pod nawierzchnią kamienną odprowadza wody do istniejącego wąwozu. Uczestniczący w oględzinach M. K. zeznał, iż w wyniku wykonanych robót teren na długości 30m został podniesiony od istniejącego poziomu bezpośrednio przy odwodnieniu liniowym do ok. 2m w obrębie posesji M. T.. Zasypanie zostało wykonane w spadku wąwozu w 2016 r. przez M. T.. Z wyjaśnień udzielonych przez M. T. w dniu 19 września 2016 r. wynika, że przed wykonaniem robót polegających na wysypaniu kruszywa na działkach o nr ewid. [...] , [...] , [...] istniała droga dojazdowa i część jego działek, które łączyły go z tą drogą. Na terenie tym były kamienie o dużych wymiarach, które miały ograniczać wymywanie gruntu przez opady atmosferyczne oraz skarpy wąwozu. Ze względu na znaczne wypłukiwanie ziemi, jaka znajdowała się między kamieniami, w 2016 r. skarżący dokonał wyrównania kruszywem przestrzeni pomiędzy kamieniami do obecnego stanu oraz umieścił w gruncie rurę odprowadzającą wody opadowe z odwodnienia liniowego zlokalizowanego na wysokości wjazdu na działkę M. K.. Rura została umieszczona w miejscu ukształtowania terenu, którym spływa woda. Skarżący oświadczył również, że w wyniku robót został podniesiony teren na wysokości ok. 80cm przy wejściu do wąwozu. Bezpośrednio przy odwodnieniu liniowym, które zostało wykonane zgodnie z treścią zeznania M. T. ponad 14 lat temu, poziom terenu nie został podniesiony. Oświadczył on również, iż na wykonanie ww. robót posiadał ustną zgodę Wójta Gminy N.. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji Wójt Gminy N. poinformował, że działka o nr ewid. [...] , w części gdzie były prowadzone roboty, jest drogą nie posiadającą statusu drogi publicznej, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Przedmiotowa część działki stanowi w części dojazd do posesji wzdłuż niej usytuowanych oraz przejście wykorzystywane do ruchu pieszego. Pierwszym podjętym w sprawie postanowieniem z 17 października 2016 r. PINB w Busku-Zdroju odmówił wszczęcia postępowania, a po jego uchyleniu przez organ II instancji, decyzją z 23 stycznia 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy decyzją z 15 marca 2017 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że roboty wykonał M. T. w okresie od kwietnia do czerwca 2016 r. za zgodą właściciela – Gminy N. - oraz mieszkańców wsi [...] . Ponadto wyjaśniono, że nie stwierdzono uszkodzenia wodociągu w wyniku wykonywania robót, a teren przed ich wykonaniem był porośnięty gęstymi zaroślami i nie pełnił żadnej funkcji. Następnie organ I instancji w dniu 22 marca 2017 r. przeprowadził kontrolę, w której potwierdził wcześniejsze ustalenia dotyczące wykonanych robót. Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB w Busku-Zdroju w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 wydał postanowienie z dnia 11 kwietnia 2017 r. będące przedmiotem postępowania zażaleniowego. Dokonując oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego Świętokrzyski Inspektor stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty polegające na utwardzeniu terenu oraz wykonaniu urządzenia służącego do jego odwodnienia, jako samowolę budowlaną. Zrealizowano utwardzenie terenu, który wcześniej nie był utwardzony, oraz odwodnienie i teren ten jest wykorzystywany do celów komunikacyjnych oraz składowych. Tak wykonane roboty zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane, należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego służącego celom komunikacyjnym, co zgodnie z art. 28 ust. 1 obligowało inwestora do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego i traktowane musi być jako samowola budowlana. Organ wskazał, że zgodnie z art. [...] ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Katalog robót, co do których ustawodawca ustanowił konieczność dokonania zgłoszenia, również nie zawiera robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu. Jednak utwardzenie pasa o szerokości ok. 8,5m i długości ok. 30m poprzez wykonanie nawierzchni kamiennej o znacznej grubości oraz wykonanie odwodnienia nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, lecz budowę obiektu budowlanego służącego celom komunikacyjnym. Organ zauważył, że samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości, nie stanowi budowy drogi. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli niebędącej drogą, a zatem obiektu budowlanego. Wówczas nie ma znaczenia, że tak utwardzona powierzchnia nieruchomości nie ma statusu drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 2 ustawy o drogach publicznych albo że nie odpowiada warunkom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Biorąc powyższe pod uwagę należało, zdaniem organu II instancji, zreformować zaskarżone postanowienie wskazując jako przedmiot postępowania obiekt budowlany służący celom komunikacyjnym. W ocenie ŚWINB organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazując wstrzymanie robót i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, a tym samym wszczął postępowanie naprawcze umożliwiające legalizację obiektu. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające taką legalizację organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 art. 48 powinien w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu organ zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie stosownych dokumentów. W ocenie organu, redakcja art. 52 ustawy Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Zarówno w doktrynie, jak i w obowiązującym orzecznictwie, dominuje pogląd, że w trakcie budowy obiektu budowlanego lub jego części, albo wykonywania innych robót budowlanych, zobowiązanym do poniesienia kosztów jest inwestor. Organ wskazując jednak konkretnego adresata musi ocenić zarówno celowość wyboru adresata, jak i możliwość wykonania decyzji w postępowaniu egzekucyjnym. Nakaz może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki na której zrealizowano określoną inwestycję. Biorąc powyższe pod uwagę należało zreformować zaskarżone postanowienie wskazując jako podmiot inwestora, którym jest M. T.. Odnośnie wniosku o nałożenie na Wójta Gminy N., jako właściciela działki nr [...] , obowiązku zabezpieczenia budowy przez trwałe wydzielenie pasa o szerokości 3m lub szerszej, organ wskazał, że w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia inwestor nie prowadził już żadnych robót budowlanych. Wykonany obiekt nie stwarza bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia, jest ogólnie dostępny i użytkowany. Wydzielenie pasa komunikacyjnego na takim obiekcie nie wynika z żadnych przepisów. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. T. wniósł o uchylenie postanowienia z 13 czerwca 2017 r., postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 48 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do powstania obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nakazania skarżącemu wstrzymania w trybie natychmiastowym prowadzonej budowy obiektu budowlanego służącego celom transportowym oraz urządzenia służącego do jego odwodnienia, podczas gdy w niniejszej sprawnie nie doszło do powstania obiektu budowlanego, - art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż czynności podejmowane przez skarżącego polegające na wyrównaniu terenu między kamieniami stanowią roboty budowlane polegające na budowie obiektu służącego celom komunikacyjnym, podczas gdy czynności podejmowane przez skarżącego polegały jedynie na wyrównaniu terenu i nie miały charakteru robót budowlanych, - art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż podejmowane przez skarżącego czynności obligują skarżącego do uzyskania wymienionych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów, w tym pozwolenia na budowę i zobligowanie skarżącego do przedłożenia tych dokumentów do dnia 30 października 2017 r., podczas gdy czynności podejmowane przez skarżącego nie miały charakteru robót budowlanych, - art. [...] ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonane przez skarżącego czynności nie wymagały pozwolenia na budowę; II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że czynności dokonywane przez skarżącego należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, - art. 8 kpa polegające na podważeniu ogólnej zasady pogłębiania zaufania do organów państwa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania w celu zagwarantowania równości stron wobec prawa. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ odwoławczy, opierając się na błędnych wnioskach i błędnej analizie przepisów ustawy Prawo budowlane, nakazał mu wstrzymanie w trybie natychmiastowym prowadzonej budowy obiektu budowlanego służącego celom transportowym oraz urządzenia służącego do jego odwodnienia. Podniósł, że w niniejszej sprawie wielokrotnie wskazywane było, iż na żadnym etapie wykonywania czynności przez skarżącego nie doszło do powstania obiektu budowlanego, a wykonywane prace nie miały charakteru robót budowlanych. Przeprowadzone prace w postaci jedynie wyrównania kruszywem przestrzeni pomiędzy kamieniami, nie skutkowały powstaniem materialnej substancji w postaci obiektu budowlanego i nie mogły zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane. Wykonane prace nie doprowadziły do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź wykonania określonego technicznie trwałego elementu budowlanego takiej substancji. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały element. Skarżący wyjaśnił, że podjęte prace miały jedynie na celu zabezpieczenie jego nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadujących przed podmywaniem przez wodę. Zwrócił uwagę, iż czynności te podejmowane były po wcześniejszych ustaleniach z Urzędem Gminy N. oraz mieszkańcami wsi [...] . Ponadto, zdaniem skarżącego, organ błędnie nie zastosował art. [...] ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, podczas gdy wykonane czynności nie wymagały pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji powielił treść postanowienia organu I instancji i ograniczył się w głównej mierze do przedstawienia przebiegu postępowania w sprawie oraz do nieuzasadnionego stwierdzenia prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w szczególności w zakresie kwalifikacji dokonanych przez skarżącego czynności. Analiza materiału dowodowego została dokonana z pominięciem wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności z pominięciem istotnych okoliczności przemawiających za faktem, iż czynności dokonane przez skarżącego nie miały charakteru robót budowlanych. Skarżący podniósł, iż organ, opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jedynie przytoczył treść tego wyroku w oderwaniu od stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 1[...] § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 1[...] § 1 i 2 p.p.s.a.). Ustalony w sprawie stan faktyczny jest pomiędzy stronami bezsporny i wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie ulega wątpliwości, że M. T. wykonał w roku 2016 na działce nr [...] w Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga i stanowiącej własność Gminy N., roboty polegające na wyrównaniu kruszywem przestrzeni między kamieniami oraz umieścił w gruncie rurę odprowadzającą wody opadowe z odwodnienia liniowego (także wykonanego przez skarżącego 14 lat wcześniej), zlokalizowanego na wysokości wjazdu na działkę oznaczoną nr [...] , należącą do G. K.. W wyniku dokonanych robót, M. T. podniósł teren na wysokość ok. 80 cm przy wejściu do wąwozu, a jego celem było przeciwdziałanie zalewania własnej działki wodami opadowymi oraz urządzenie bezpiecznego dojazdu i dojścia na tę działkę jak i działki sąsiednie. Tak ustalony przez oba organy stan faktyczny wynika chociażby z wyjaśnień samego skarżącego złożonych 19 czerwca 2016 r. (K-I-7 akt administracyjnych organu I instancji). Spór w niniejszej sprawie, a także zarzuty skargi, koncentrują się na ocenie prawidłowości zakwalifikowania zrealizowanych przez M. T. robót jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 28 ust. 1, art. [...] i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia, opublikowanym w Dz. U. z 2016 r. poz. [...] 0 t.j. z późn. zm., którego wykonanie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzji takiej skarżący nie posiada. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że zakres zrealizowanych przez M. T. robót nie pozwala na ocenę, że mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej, o jakim mowa w art. [...] ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, nie wymagającym ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2). Po pierwsze, działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie stanowi działki budowlanej, gdyż w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga i przed zrealizowaniem prac będących przedmiotem postępowania służyła jako dojście i dojazd do nieruchomości i do wąwozu. Droga ta nie została zaliczona do dróg publicznych i jak wynika z akt sprawy, stanowiła grunt, po którym mogły poruszać się pojazdy, ale nie spełniała wymogów, o jakich mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222). Po drugie, wykonane roboty nie polegały jedynie na utwardzeniu terenu, ale także na jego podniesieniu przy wąwozie i przeprowadzeniu rury odwodnieniowej umieszczonej w gruncie, odprowadzającej wody opadowe. Nawiezienie kruszywa spowodowało związanie go z podłożem w taki sposób, że w efekcie powstała powierzchnia służąca celom transportowym i komunikacyjnym. Dodatkowo, fakt zrealizowania odwodnienia całego terenu objętego robotami (pomijany zresztą w skardze, chociaż bezsporny i stanowiący istotną okoliczność z punktu widzenia zakwalifikowania wykonanych prac), pozwala na przyjęcie, że całość stanowi budowlę użytkową o konkretnym przeznaczeniu, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie budowla taka, jaką wykonał skarżący, nie została wprost wymieniona w tym przepisie, niemniej jednak nie można zapominać, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy. Zrealizowany obiekt ma natomiast charakterystyczne cechy budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którymi jest powstanie trwałej całości techniczno-użytkowej, nie będącej budynkiem ani obiektem małej architektury. Nie ulega także wątpliwości, że wykonane przez M. T. roboty budowlane, nie zostały wymienione w art. [...] ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a ponieważ stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym stanowiącym budowlę, na jego realizację wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie takiej właśnie decyzji, z zastrzeżeniem art. [...] -[...] , które nie mają w sprawie zastosowania, co wykazano już wyżej. Roboty budowlane natomiast, to budowa (czyli wedle art. 3 pkt 7, wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego ), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W tym przypadku, skarżący zrealizował roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (budowli), a skoro nie posiadał wcześniej decyzji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 omawianej ustawy, prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb legalizacyjny, określony w art. 48. Zgodnie z ust. 2 i 3 tego przepisu, jeżeli samowolnie wykonana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3). Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, przepis ten został prawidłowo zastosowany w stanie faktycznym sprawy (aczkolwiek błędnie w sentencji powołano art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co jednak nie ma wpływu na zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia), brak było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Nawiązując do powołanych przez skarżącego wyroków sądów administracyjnych, niezależnie od tego, że poglądy w nich wyrażane nie są wiążące dla innych składów orzekających, nawet w sprawach o podobnych stanach faktycznych, podkreślić z całą mocą trzeba, co następuje: - w sprawie II SA/Ke 571/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekał na bazie innych okoliczności faktycznych, chodziło bowiem jedynie o nawiezienie i rozplantowanie mas ziemi z kruszywem na dwóch działkach, w celu wyrównania terenu. Sąd podkreślił w uzasadnieniu tego wyroku, że brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość, której teren wyrównano, ma stanowić dojazd czy też pełnić inną funkcję, a co za tym idzie nie prowadzi do powstania "jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną." Nie ma więc racji autor skargi, kiedy twierdzi, że "z analogiczną wręcz sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu". To, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego służą celom komunikacyjnym i ten cel właśnie decydował o sposobie i zakresie przeprowadzonych robót, w tym także o wykonaniu odwodnienia, wynika choćby już z tego, że działka oznaczona nr [...] wykorzystywana była wcześniej jako dojazd do nieruchomości i do wąwozu, a w ewidencji gruntów oznaczona została jako droga, - w całości należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11 (przytoczone w uzasadnieniu skargi), zgodnie z którym "skoro ustawodawca w art. [...] ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń". Rzecz jednak w tym, że M. T. wykonał roboty na działce [...] w zakresie przekraczającym utwardzenie terenu, ułożył bowiem pod powierzchnią gruntu rurę odwadniającą, co w efekcie doprowadziło do powstania konkretnej budowli ziemnej służącej celom transportowym i tak wykorzystywaną. Poza tym, raz jeszcze podkreślić należy, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, a utwardzenie tylko takich działek nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W skardze podniesione zostały także zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, jednak nie zmierzają one w żaden sposób do podważenia ustalonego stanu faktycznego, ani nie zarzucają organom działania sprzecznego z regułami proceduralnymi, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Nie ma przy tym racji skarżący, że zaskarżone postanowienie "powiela treść postanowienia organu I instancji". Organ odwoławczy zmienił postanowienie PINB w Busku-Zdroju, wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i przedstawił powody, dla których zakwalifikował wykonane przez M. T. prace jako roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu budowlanego. Nie jest także błędem – jak zdaje się to przedstawiać autor skargi – powołanie przez organ w uzasadnieniu postanowienia, poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 637/07, dotyczącego wykładni pojęcia utwardzenia terenu użytego w art. [...] ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Przytoczenie tego stanowiska było bowiem wzmocnieniem argumentacji przedstawionej w rozstrzygnięciu objętym skargą. W skardze nie wyjaśniono również w żaden sposób, jakie jeszcze czynności miałby organ podjąć i jaki materiał dowodowy zebrać, skoro ustalenia faktyczne opierają się na wyjaśnieniach samego skarżącego i nie są przez niego kwestionowane. Istota tych zarzutów sprowadza się natomiast do podważenia prawidłowości zakwalifikowania wykonanych przez M. T. robót jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę. Faktycznie zatem, są to zarzuty naruszenia prawa materialnego, które ocenione już zostały jako niezasadne. Z uzasadnienia skargi nie można także odczytać, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ II instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 kpa, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Z podanych wyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.