II SA/Ke 509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nakazującą J.K. i B.K. rozbiórkę fundamentów z bloczków betonowych o wym. 5,85 x 5,90 m wraz wylewką betonową – stan "0" na działce nr ewid. 207/4 w miejscowości C., gmina S., obręb ewidencyjny Ż. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji J.S., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu 7 lipca 2009 r. dokonali kontroli w sprawie rozpoczętej budowy domków letniskowych na działce nr ewidencyjny 207/4 w miejscowości C., gm. S., a następnie po ustaleniu stron postępowania, w dniu 4 sierpnia 2009 r. przeprowadzili oględziny stwierdzając, że na działce tej wykonane zostały fundamenty budynku o wymiarach około 5,85m x 5,90m z bloczków betonowych do stanu "0" z wylewką betonową, w odległości około 5,0 m od granicy północnej i 5,0 m od granicy południowej oraz około 50 m od drogi znajdującej się po stronie zachodniej. W oparciu o oświadczenie J.K. złożone do protokołu oględzin, organ ustalił, że w dniu 9 kwietnia 2009 r. dokonała ona zgłoszenia zamiaru budowy altany drewnianej, parterowej, podpiwniczenia, o wymiarach 5,0 x 5,0 m., zaś uważając, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu upłynął, w dniu 11 maja 2009 r. rozpoczęła budowę tej altany o powierzchni 25 m2 na podmurówce, wstrzymując jednak w dniu 12 maja 2009 r. prowadzenie robót budowlanych, ponieważ w dniu tym otrzymała sprzeciw Starosty Jędrzejowskiego na dokonane zgłoszenie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia 5 października 2009 r. podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał J.K. i B.K. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku letniskowego - altany o wymiarach 5,85 x 5,90 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 207/4 w miejscowości C., gm. S., obręb ewidencyjny Ż. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 lutego 2010 r. zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak przedłożenia przez zobowiązanych żądanych dokumentów poskutkował wydaniem przez organ I instancji powołanej na wstępie decyzji z dnia 31 marca 2010 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Choć J.K. zgłosiła w dniu 9 kwietnia 2009 r. zamiar budowy altany o wymiarach 5,0 m x 5,0 m, to jednak w rzeczywistości na podstawie tego zgłoszenia wykonała wraz z mężem B.K. fundamenty budynku o powierzchni zabudowy 5,85 x 5,90 m wraz wylewką betonową do poziomu "0", czyli o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2. Rozpoczęcie budowy takiego budynku wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy przystępując do robót niewątpliwie nie posiadali. Zgodnie natomiast z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Fakt posiadania skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy altany o wymiarach 5,0 m x 5,0 m nie uprawnia inwestorów do prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku o powierzchni zabudowy 5,85 x 5,90m. Do samowolnie wykonywanych robót budowlanych, związanych z budową takiego budynku jak w omawianym przypadku, znajduje zastosowanie procedura przewidziana w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdzając zatem, że inwestorzy realizują budowę przedmiotowego budynku letniskowego altany bez pozwolenia na budowę, organ I instancji postanowieniem z dnia 5 października 2009 r. podjętym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego zasadnie - zdaniem organu II instancji - wstrzymał jego budowę, z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w przepisie ust. 3 tego artykułu. Skoro zaś inwestorzy nie wykonali obowiązku wynikającego z tego postanowienia – zasadnie również organ I instancji korzystając z przepisu art. 48 ust. 1 i 4 nakazał im rozbiórkę przedmiotowego budynku realizowanego samowolnie. W myśl bowiem przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji wyjaśnił, że zgłoszenie z dnia 9 kwietnia 2009 r., od którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, uprawniało inwestora do rozpoczęcia budowy budynku letniskowego – altany o powierzchni zabudowy do 25 m², a nie budynku, który już obecnie posiada powierzchnię 34,5 m², czyli powierzchnie przekraczającą dopuszczalną wielkość. W skardze na tę decyzję J.K. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenia zasad wynikających z art. 7 w zw. z art. 77, 8 i 10 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia w oparciu o które wydano decyzję pierwszoinstancyjną, zostały dokonane ponad 9 miesięcy przed jej wydaniem, mimo czego organ II instancji bezkrytycznie je przyjął, nie dokonując własnych ustaleń, ani nie weryfikując prawidłowości ustaleń już dokonanych. Organ II instancji nie odniósł się również do argumentacji odwołania i nie dokonał ustaleń na okoliczność wyjaśnień strony co do planów zrealizowania na wybudowanej podmurówce piaskownicy dla dzieci i huśtawki. W efekcie organ dokonał nieprawdziwego ustalenia, że inwestorzy rozpoczęli budowę altany letniskowej, "która już obecnie posiada powierzchnię zabudowy 34,5 m²", podczas gdy w rzeczywistości została zrealizowana budowa altany, która nie przekracza 25 m² wraz z urządzeniami służącymi wypoczynkowi, a więc budowa zgodna z dokonanym zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że z pisma skarżącej wynika, iż wbrew dyspozycji postanowienia z dnia 5 października 2009 r. inwestorzy kontynuowali budowę, co jest uchybieniem tak rażącym że niweczy proces legalizacji, którego strona w ogóle się nie podjęła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, oparty był na założeniu, że inwestor, wbrew własnemu zgłoszeniu rozpoczął budowę takiego obiektu jaki zgłosił tj. altany, ale o rozmiarach większych niż zgłoszone, w szczególności przekraczających graniczną wielkość powierzchni zabudowy, od której zależy dopuszczalność realizacji takiej inwestycji na podstawie zgłoszenia, bądź pozwolenia na budowę. Takie założenie nie miało wystarczającego oparcia w poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych, przez co doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na zastosowaniu błędnego trybu postępowania legalizacyjnego. Ustalenia faktyczne dotyczące rodzaju i charakteru obiektu budowlanego, jaki inwestor zaczął budować, oparte były na protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2009 r. oraz protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2009 r. Treść tych protokołów spowodowała ustalenie, że na działce inwestorów wykonane zostały fundamenty budynku o wym. około 5,85m x 5,90m z bloczków betonowych do stanu "0" z wylewką betonową, przy czym wbrew treści protokołu z kontroli, nie dołączono do niego sporządzonej dokumentacji fotograficznej. W oparciu o takie dowody organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane fundamenty wskazują na budynek przekraczający zgłoszoną powierzchnię zabudowy wynoszącą 25 m² mimo tego, że strona już w swoim pierwszym wyjaśnieniu złożonym w czasie oględzin w dniu 4 sierpnia 2009 r. oświadczyła, że "na przedmiotowej podmurówce miała być altana do 25 m² oraz piaskownica, huśtawka". Twierdzenie to strona powtórzyła w odwołaniu, zarzucając w nim, że organ I instancji nie wyjaśnił czy właściciele rzeczywiście rozpoczęli budowę altany przekraczającej dozwolone parametry wielkości. Takie twierdzenia nie spotkały się z jakąkolwiek próbą weryfikacji ze strony organów nadzoru budowlanego. Organy te, mimo zmiany sytuacji prawnej inwestorów, wynikłej z ostatecznego przesądzenia w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 kwietnia 2010 r., że zgłoszenie dokonane przez skarżącą w dniu 9 kwietnia 2009 r. dotyczące altany o pow. do 25 m² nie może być podważone, mimo deklaracji strony wskazujących na zamiar kontynuowania prac budowlanych w ramach dokonanego zgłoszenia oraz mimo upływu ponad 10 miesięcy od daty przeprowadzonych oględzin – nie podjęły żadnych działań zmierzających do zaktualizowania swoich ustaleń faktycznych co do tego, jaki obiekt budowlany inwestor buduje. Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności było konieczne ze względu na różne konsekwencje prawne wynikające z rodzaju budowanego obiektu. Organy nadzoru budowlanego rozważyły jedynie kwalifikację prawną opartą na treści art. 48 § 1 prawa budowlanego i założeniu, że skoro budowany obiekt wymaga pozwolenia na budowę, którego strona nie posiada, to należy go zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Organ II instancji w sposób dorozumiany tylko przyjął w ten sposób, że budowany obiekt nie jest realizowany w ramach dokonanego, skutecznego zgłoszenia, choć brak wystarczającej weryfikacji zamiaru strony co do zakresu tej budowy oraz brak dostatecznych ustaleń faktycznych tego dotyczących, nie pozwalał na jednoznaczne wykluczenie wersji strony. Organy nadzoru budowlanego nie dostrzegły natomiast, a przez to nie rozważyły w ogóle, innej jeszcze możliwej kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie czy zachowanie inwestora nie świadczy o przekroczeniu zakresu dokonanego zgłoszenia. Właściwy tryb postępowania przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Ten przepis z kolei stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 między innymi budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, który dotyczy między innymi wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z przytoczonych przepisów wynika, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia. Jeżeliby więc okazało się, że inwestor na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy altany o powierzchni zabudowy do 25 m² wykonał obiekt większy, ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to konieczne byłoby rozważenie, czy nie doszło w sprawie właśnie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Takie ustalenie zdeterminowałoby zupełnie inny tryb postępowania legalizacyjnego, niż wdrożone przez organy nadzoru budowlanego. Przy ustalaniu zasygnalizowanych kwestii należy pamiętać, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, LEX 120244). Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, ze względu na przedstawione konsekwencje sposobu zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego, dla trybu dalszego postępowania, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z treścią art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegała również poprzedzająca zaskarżony akt decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] oraz postanowienie tego samego organu z dnia [...] wydane na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Akty te zostały bowiem wydane w toku postępowania prowadzonego w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenia prawa, dotyczyły również postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji w oparciu o wszelkie dostępne dowody, w tym ponowne oględziny z udziałem stron oraz ich wyjaśnienia, obowiązany będzie wyjaśnić, jaki obiekt budowlany inwestor zamierzał wybudować, a jaki wybudował oraz ewentualnie czy jego powierzchnia zabudowy świadczy o przekroczeniu, czy też dotrzymaniu granic dokonanego zgłoszenia. Organ wyjaśni też, jak i na podstawie czego interpretuje niezdefiniowane w ustawie prawo budowlane pojęcie "powierzchnia zabudowy", od którego może zależeć kwalifikacja prawna przedmiotowego obiektu. Brak takiej wykładni uniemożliwia bowiem Sądowi zweryfikowanie poprawności rozumowania organu w tym zakresie. Po dokonaniu niezbędnych ustaleń organ rozważy, czy i ewentualnie jakie postępowanie powinien w sprawie wdrożyć. Organ rozważy w szczególności, możliwość zastosowania art. 48 lub 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W oparciu o kompletne i aktualne na datę orzekania ustalenia organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego oraz poniesione prze niego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.