II SA/Ke 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 29 października 2024 r. nr VIII/54/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 października 2024 r. Rada Gminy Łubnice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr VIII/54/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP. W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych, mających siedzibę na terenie gminy Łubnice: 1) 22,00 złotych - za udział strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczane za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 10,00 złotych za udział kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 o ochotniczych strażach pożarnych oraz strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu, naliczane za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia. Zgodnie z § 2 uchwały, z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traciła moc uchwała nr XXXIII/219/22 Rady Gminy Łubnice z dnia 11 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP. Stosownie do § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łubnice. W treści § 4 postanowiono, że uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając powyższą uchwałę w całości, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa: – art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzeniu w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały terminu "udział" zamiast "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, zabezpieczeniu obszaru chronionego; – art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP polegającym na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p za każdą rozpoczęta godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia; – art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 4 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do ustawy art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p i zmienionego art. 15 ust. 2 uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu godziny. Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania spowodowanego wniesieniem skargi, albowiem na sesji 20 stycznia 2026 r. Rada Gminy Łubnice w całości przychyliła się do argumentów skargi i uchwałą nr XXIV/136/26 Rady Gminy Łubnice z dnia 20 stycznia 2026 r. w sprawie uchwały nr VIII/54/24 Rady Gminy w Łubnice z dnia 29 października 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP wyeliminowała stwierdzone przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach uchybienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 25 czerwca 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy) Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy), W myśl art. 3 pkt 7 tej ustawy, do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Podkreślić raz jeszcze należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. Z kolei niezasadnie Prokurator zarzucił Radzie Gminy nieuregulowanie wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., tj. który ukończył 18 lat a nie ukończył 65 lat i jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych pomimo, że uprawnienie takie przyznane zostało mu przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p., i strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań. Ustawodawca w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie określił, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat na strażaka ratownika OSP lub strażak ratownik OSP za działania wymienione odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 ww. przepisu, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zdaniem Sądu, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7, a także dla kandydata na ratownika, jest fakultatywne. W gestii rady gminy leży zatem ustalenie i decyzja, że gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Tak też rozumiał ten przepis autor projektu nowelizacji u.o.s.p., która weszła w życie 8 września 2023 r. (na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1560), co potwierdza uzasadnienie projektu zmiany (druk sejmowy nr 3148) o treści: "(...) proponowane przepisy dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (...). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku". Podobny pogląd został zaprezentowany w wyrokach WSA w Rzeszowie z: 28 maja 2025 r., II SA/Rz 140/25; 16 lipca 2025 r., II SA/Rz 119/25 (dostępne w cbosa). W świetle powyższego brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej. Niezasadny okazał się również sformułowany w skardze zarzut polegający na nienadaniu zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. tj. od wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła bowiem w art. 7 przepis intertemporalny, zgodnie z którym uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc. Uchwała nr XXXIII/219/22 Rady Gminy Łubnice z dnia 11 lutego 2022 r., która została uchylona zaskarżoną uchwałą, była wydana na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. to zaś oznacza, że jej postanowienia zachowywały moc wiążącą do czasu podjęcia nowej uchwały na podstawie udzielonego Radzie Gminy w tym zakresie upoważnienia. W konsekwencji, z uwagi na ustawowe unormowanie kwestii ważności poprzednio podjętych uchwał mających za przedmiot ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie było - wbrew twierdzeniu Prokuratora - podstaw do nadawania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. Ponadto, skoro uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu, wynikające z art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. jest fakultatywne, a na gminie nie spoczywa obowiązek jego określenia w przypadkach uregulowanych tym przepisem, to nie ma podstaw do uznania, że zaskarżonej uchwale należało nadać moc wsteczną od chwili wejścia w życie ww. regulacji. W każdym razie nieprawidłowe wykonanie delegacji ustawowej powoduje, że skarga okazała się skuteczna, co z uwagi na rodzaj opisanych wyżej naruszeń prawa spowodowało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem wyeliminowanie wyłącznie wadliwych przepisów spowodowałoby, że uchwała utraciłaby zasadniczą jej część, dla której została podjęta. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na to, że uchwała nr XXIV/136/26 Rady Gminy Łubnice z dnia 20 stycznia 2026 r. w sprawie uchwały nr VIII/54/24 Rady Gminy w Łubnice z dnia 29 października 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP wyeliminowała stwierdzone przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach uchybienia wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w całości lub w części wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki prawne dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Łubnice nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania sądowego w niniejszej sprawie.