II SA/Ke 510/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego: 1. wobec niewykonania przez Z. K. obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z [...], którym nakazano wykonanie robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w [...], polegających na: - zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, - przebudowaniu otworów okiennych w ścianie zachodniej ganku na ścianę murowaną spełniającą warunki ściany przeciwpożarowej, - przebudowaniu dachu dwuspadowego w sposób zapewniających ścianie zachodniej odporność ogniową wymaganą dla ściany przeciwpożarowej na podstawie opracowanego projektu przebudowy dachu, zlecenia wykonania ww. obowiązku zastępczo w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji firmie Zakład Budowlano - Usługowy "..." K. B. [...], na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej, 2. wezwania zobowiązanej do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości 48 500zł w terminie do 30 kwietnia 2017 r., gdyż w przeciwnym razie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 3. poinformowania, że wykonanie przez zobowiązaną obowiązku, o którym mowa w punkcie 1 postanowienia powoduje, że zobowiązanie zawarte w punkcie 2 niniejszego postanowienia wygasa oraz obciążenia na podstawie art. 64a § 1 pkt 2a kpa zobowiązanej opłatą egzekucyjną za wydanie tego postanowienia w wysokości 6,80zł, którą wraz z zaliczką należy uiścić w terminie do 30 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 18 oraz art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r., poz. 599 ze zm.) dalej "ustawa", uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego i termin ten ustalił do 30 czerwca 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że organ I instancji decyzją z [...], nakazał Z.K. wykonanie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w [...] polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, przebudowaniu drewnianej części ściany zachodniej ganku na ścianę murowaną spełniającą warunki ściany przeciwpożarowej, przebudowaniu dachu dwuspadowego w sposób zapewniający ścianie zachodniej odporność ogniową wymaganą dla ściany przeciwpożarowej na podstawie opracowanego projektu przebudowy dachu. Wobec niewykonania powyższego obowiązku PINB jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne tytułem wykonawczym z [...], który został zobowiązanej doręczony wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000zł. Wystawienie tytułu wykonawczego zostało poprzedzone wysłaniem do zobowiązanej upomnienia. Grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych, jednak nałożony obowiązek nie został wykonany. W związku z koniecznością prowadzenia egzekucji w dalszym ciągu, organ egzekucyjny wyłonił w drodze zapytania ofertowego wykonawcę, który zagwarantował wykonanie robót budowlanych za cenę 48 500zł brutto. Dalej organ odwoławczy podał, że w sytuacji, gdy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia okazał się niewystarczający, koniecznym jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Słusznie zatem organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Organ ten prawidłowo również doręczył zobowiązanej 17 marca 2017 r. postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz odpis tytułu wykonawczego. Odnośnie ustalonej wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta pozostawiona jest do uznania organowi egzekucyjnemu. Z oferty przedstawionej przez wybranego wykonawcę robót budowlanych, która została zaakceptowana przez PINB wynika, że cena brutto za przeprowadzenie nałożonych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku wyniesie 48 500zł. W związku z tym zobowiązanie do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 48 500zł jest zasadne i racjonalne. Konieczne bowiem jest zabezpieczenie środków na wykonanie zastępcze, podmiot zobowiązujący się do jego wykonania przedstawił ofertę cenową na taką kwotę, zakres nałożonych robót budowlanych jest obszerny, co wiąże się ze znacznymi kosztami finansowymi. Dodał, że ustawodawca przewidział możliwość "ponawiania" postanowień w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszt wykonania zastępczego. Następnie organ odwoławczy zacytował treść art. 128 § 2 ustawy i stwierdził, że ponieważ upływ terminu do wpłacenia przez zobowiązanego zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego zbiegł się w czasie z postępowaniem zażaleniowym, stosownym jest uchylenie postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu do wpłacenia kwoty tytułem zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego i wyznaczenie nowego terminu do jej wpłacenia do 30 czerwca 2017 r. Odnosząc się do treści zażalenia, gdzie zobowiązana podaje, że nie jest w stanie ponieść kosztów wykonania zastępczego, organ podniósł, że kwestia ta nie ma znaczenia dla odstąpienia od zastosowania środka egzekucyjnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie Z.K., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 128 § 2 ustawy poprzez zobowiązanie jej do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego w kwocie 48 500zł, podczas gdy kwota ta obejmuje całkowity koszt wykonania zastępczego i nie może być uważana za zaliczkę na koszty wykonania zastępczego; - art. 133 § 1 ustawy poprzez rozliczenie w całości kosztów wykonania zastępczego w postanowieniu o zleceniu wykonania obowiązku zastępczo w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy rozliczenie tych kosztów powinno mieć miejsce po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego; W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przed rozpoczęciem budowy w 1972 r. uzyskała stosowne pozwolenie na budowę wydane przez Urząd Gminy M., w owym czasie nadzór budowlany nie wnosił uwag do planowanej budowy oraz stanu technicznego ukończonego budynku. Niestety dokumenty związane z budową zaginęły w 1982 r. Po niemal 30 latach użytkowania budynku organy nadzoru budowalnego zgłosiły zastrzeżenia odnośnie jego stanu technicznego nakazując wykonanie znacznych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej powyższe jest krzywdzące zwłaszcza, że w decyzji z [...] organ pominął jej twierdzenia odnośnie uzyskania pozwolenia na budowę uznając, że takie pozwolenie nie mogło być udzielone, gdyż Urząd Gminy w M. wydaje pozwolenia dopiero od 1 stycznia 1973 r., a w rejestrach znajdujących się w Starostwie Powiatowym nie zostało wydane dla niej żadne pozwolenie na budowę. Autorka skargi zarzuciła, że fakt nie zachowania jakiegokolwiek egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały jej do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę jedynie przez 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę jej domu, organy nie powinny wyciągać wniosków, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zatem zobowiązanie jej do wykonania określonych robót jest bezprawne i naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dalej wnosząca skargę podkreśliła, że zaliczka nie może równoważyć świadczenia głównego. Kwota ta winna stanowić zaliczkę, a więc jedynie część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności. Rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego. Tymczasem w niniejszej sprawie została ona zobowiązana do wpłacenia zaliczki w kwocie 48 500zł, co jak wynika z treści decyzji, stanowi całkowity koszt wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazał, że orzeczona kwota zaliczki na poczet wykonania zastępczego nie stanowi całości kosztów wykonania zastępczego, gdyż kwota ta może ulec zmiana przykładowo na skutek utrudniania wykonania przez skarżącą zleconych czynności i konieczności wynajęcia firmy ochroniarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyraźnie stwierdzić, że w tej sprawie ani organy administracyjne, ani Sąd nie mogą oceniać decyzji lub dokonywać ustaleń objętych innymi postępowaniami administracyjnymi niż to, które zostało zaskarżone. Dlatego też nie jest dopuszczalne badanie zasadności samego nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w [...]. Ta bowiem okoliczność została stwierdzona ostateczną decyzją z [...], którą sądy, organy i inne instytucje państwowe mają obowiązek respektować. Tym samym ta część skargi, która dotyczy okoliczności dotyczących wydania tej decyzji nie podlega ocenie Sądu w tym postępowaniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczy tylko jednego z etapów takiego postępowania, w związku z czym kontrola Sądu sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia o zastosowaniu wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 127 ustawy, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei art. 128 § 2 ustawy stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Skarżąca zarzuca, że organ nieprawidłowo określił wysokość zaliczki, która obejmuje całkowity koszt wykonania zastępczego, podczas gdy zaliczka powinna stanowić część należności wpłacanej z góry na poczet całej należności. Mając powyższe na uwadze należy zwrócić uwagę, że postępowanie mające doprowadzić do wykonania obowiązków określonych w decyzji z [...] toczy się już od ponad 10 lat. Przez ten czas ani upomnienie z [...], ani wystawiony [...] tytuł wykonawczy, ani nałożona na skarżącą wysoka grzywna w celu przymuszenia (ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych), ani też zagrożenie wykonaniem zastępczym - nie doprowadziły do wykonania tych obowiązków. Odnosząc się do podjętych przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastępczego wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, należy zauważyć, że organ od 2009 r. systematycznie poszukiwał przedsiębiorców, którzy podjęliby się wykonania robót budowlanych w ramach wykonania zastępczego. Jedyny wykonawca zgłosił się dopiero w wyniku ostatniego zaproszenia do składania ofert, które miało miejsce 24 października 2016 roku. Jego oferta została przez organ zaakceptowana. W tej sytuacji, mając na uwadze taki przebieg postępowania egzekucyjnego spowodowany głównie postawą samej dłużniczki, spodziewając się, że zaliczka nie będzie wpłacona przez skarżącą dobrowolnie, lecz będzie musiała zostać ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, co niewątpliwie wydłuży toczące się postępowanie, słusznie organ ustalił kwotę zaliczki w wysokości, która stanowi realne zabezpieczenie niezbędnych kosztów umożliwiających podjęcie się przez wykonawcę wymaganych robót budowlanych. Dlatego też Sąd uznał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na kwotę określoną przez jedynego zgłaszającego się wykonawcę, zwłaszcza że określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Ponadto zwrócić należy uwagę, że przedstawiona oferta cenowa wykonania zastępczego po faktycznym wykonaniu robót budowlanych może ulec zarówno obniżeniu jak i podwyższeniu, co oznacza, że kwota określona w złożonej ofercie i następnie w zaskarżonym postanowieniu, stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 107/16), a więc w istocie zaliczkę na poczet pełnych kosztów wykonania zastępczego, które rozliczone zostaną w sprawie po zakończeniu czynności egzekucyjnych, na podstawie art. 133 ustawy. Jako przykładowe koszty niemożliwe do przewidzenia na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego można wskazać koszty zabezpieczenia terenu budowy, koszty ewentualnej ochrony, czy koszty ponownego wykonania niektórych robót budowlanych. Uwzględniając dotychczasową postawę dłużniczki, uchylającej się od 2006 roku od wykonania nałożonego na nią ostateczną decyzją obowiązku, możliwości powstania takich dodatkowych kosztów wykonania zastępczego nie sposób wykluczyć. Nie da się jednak równocześnie wykluczyć, że wskazane dodatkowe koszty wykonania zastępczego mogą nie powstać. Wtedy może się okazać, że podana w zaskarżonym postanowieniu organu egzekucyjnego kwota 48.500 zł będzie odpowiadała przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, co oznacza wypełnienie wymogu, określonego w art. 128 § 1a ustawy. Kończąc dodać należy, że skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku wykonania robót budowlanych, to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 127 ustawy). W celu zastosowania tego środka egzekucyjnego organ prawidłowo zastosował art. 128 § 1 i jak wyżej wspomniano § 2 ustawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.