II SA/Ke 512/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011 roku sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów osób oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku ze skargą z dnia 18.01.2011r., skierowaną do Urzędu Miasta K. przez pasażerów linii komunikacyjnej K. - Z. przez C. na nieprzestrzeganie przez przewoźnika B. P. obowiązującego rozkładu jazdy oraz brak rozkładów jazdy na przystankach, po zapoznaniu się z treścią skargi, przewoźnik pismem z dnia 7.02.2011r. zobowiązał się do zmiany rozkładu jazdy dostosowanego do potrzeb ludności. Pismem z dnia 7.03.2011r. Prezydent Miasta K. zawiadomił B. P. o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów osób na tej trasie, wzywając go jednocześnie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ powołał się na skargę pasażerów, jak również przeprowadzoną w dniu 4.03.2011r. kontrolę przystanków, z której wynika, że w/w przedsiębiorca nie podaje do publicznej wiadomości rozkładów jazdy na przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. W dniu [...] pracownicy organu I instancji dokonali kontroli - oględzin przystanków na trasie K. - Z., która potwierdziła opisane w skardze okoliczności. Dodatkowo ustalono, że na dwóch przystankach brakuje znaków D-15 (oznaczenie przystanku). W piśmie z dnia 19.04.2011r. B. P. podniósł, że powiadomił Starostwo Powiatowe o brakujących znakach i zadeklarował po raz kolejny (uprzednio pismem z dnia 7.02.2011r.), że "nieprawidłowo wpisane w rozkładzie jazdy przystanki" zostaną poprawione z chwilą jego zmiany. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] organ I instancji cofnął wydane B. P. zezwolenie nr [...] z dnia [...] na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym – przewozy regularne na linii K. - Z. przez: Z., C., G., P., P., M.. W podstawie prawnej powołano art. 24 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 104 k.p.a., art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz upoważnienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. wskazał na naruszenie: 1. art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, polegający na nieuwzględnieniu ustnych i pisemnych wyjaśnień odnośnie powodów braku rozkładów jazdy na niektórych przystankach; 2. art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym polegające na niezasadnym przyjęciu, że niezawiniony przez przewoźnika brak na przystankach rozkładów jazdy stanowi określoną w tym przepisie przesłankę cofnięcia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że B. P., mimo ponawianych przez organ I instancji wezwań do usunięcia stwierdzonych naruszeń warunków zezwolenia, nieprawidłowości tych nie usunął. W tym zakresie wskazano, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 24 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 90 ustawy o transporcie drogowym, który wymaga, aby organ po upływie udzielonego terminu sprawdził, czy uchybienia zostały usunięte. Powołując się na art. 18b ust. 1 pkt 2, 3, 7, ust. 2 pkt 2, 3 i 5 oraz art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym organ II instancji podkreślił, że na przewoźniku ciąży obowiązek podania do publicznej wiadomości rozkładów jazdy – poprzez ich umieszczenie na przystankach. Wymogom tym nie sprostał B. P., który w trakcie całego postępowania nie tylko nie uzupełnił na przystankach brakujących rozkładów jazdy, ale w ogóle nie określił terminu, kiedy ewentualnie je wywiesi. Stało się tak pomimo wystarczająco długiego okresu czasu na uzupełnienie brakujących rozkładów jazdy, a także na podjęcie stosownych działań w celu takiego ich zabezpieczenia, aby nie mogły ulec zniszczeniu. Wskazano również, że przewoźnik nie powiadomił organu I instancji o braku na przedmiotowej trasie części przystanków ujętych w rozkładzie jazdy – pomimo że obowiązek taki nakłada na niego art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Tym samym B. P. wykonywał przewozy niezgodnie z udzielonym zezwoleniem, a ponadto, mimo braku wyznaczonych przez zarządcę drogi przystanków zabierał i wysadzał pasażerów narażając ich na niebezpieczeństwo – co przesądza o zasadności cofnięcia mu przedmiotowego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. zarzucił decyzji organu odwoławczego: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 , 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do cofnięcia zezwolenia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1 ustawy o transporcie drogowym – poprzez: - błędne przyjęcie, że rozkład jazdy, podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na wszystkich przystankach, może być podstawą cofnięcia pozwolenia w sytuacji, gdy po podaniu do publicznej wiadomości, wskutek działania osób trzecich, względnie sił przyrody, następuje utrata rozkładu jazdy, - błędną wykładnię pojęcia naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. W uzasadnieniu skarżący, dokonując systemowej i celowościowej wykładni art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 3 w/w ustawy, stwierdził, że regulacja ta nie nakłada na przewoźnika zobowiązania do codziennego uzupełniania ogłoszeń o rozkładzie jazdy w sytuacji, gdy ulegną one zniszczeniu w wyniku warunków atmosferycznych, bądź działań konkurencji. Racjonalny ustawodawca nie przewidział tak rozszerzonego obowiązku, uznając że jest to fizycznie niemożliwe do wykonania. Dyspozycja tego przepisu dotyczy zatem obowiązku jednokrotnego zamieszczenia informacji o rozkładzie jazdy, który to warunek został spełniony w 2009r. – wobec czego prawidłowym było wysadzanie pasażerów na przystankach, gdzie nie było w/w rozkładów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Wbrew twierdzeniom skargi organy administracji publicznej obu instancji wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, przeprowadzając postępowanie w sposób wnikliwy i z zachowaniem wymogów postępowania administracyjnego – wyrażonych w szczególności w przepisach art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). W tym zakresie należy wskazać, że brak informacji o rozkładzie jazdy na większości przystanków obsługiwanej przez B. P. linii K. - Z. przez C. potwierdza nie tylko skarga, podpisana przez ponad 100 pasażerów, korzystających z usług komunikacyjnych na tej trasie (k. 1 – 9 akt administracyjnych), ale również protokół z oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu [...] (k. 16 – 19 akt administracyjnych), w załączniku do którego szczegółowo opisano miejsca, gdzie – pomimo ich oznaczenia w rozkładzie jazdy jako przystanki – brak było informacji o godzinach przyjazdu i odjazdu busów. Podkreślenia wymaga, że postępowanie dotyczące przedmiotowych nieprawidłowości zostało przeprowadzone stosownie do wymogów ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w szczególności zgodnie z jej art. 90 pkt 1. Przepis ten obliguje organ udzielający zezwolenia – który w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził uchybienia – do wezwania przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony, jako że pismem z dnia 7.03.2011r. (k. 14 akt administracyjnych) Prezydent Miasta K. – wobec ustaleń kontroli z dnia 4.03.2011r. i mając na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy – wezwał B. P. do uzupełnienia stwierdzonego braku rozkładów jazdy. Skarżący nie usunął stwierdzonych uchybień, na co jednoznacznie wskazuje treść protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] kontroli. Niesporna jest przy tym wskazana przez organy okoliczność korzystania przez przewoźnika z przystanków, gdzie brak było informacji o rozkładach jazdy. Mając na uwadze prawidłowe ustalenie w niniejszej sprawie stanu faktycznego należy przejść do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy, jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jest to, iż rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w nim przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2). Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika (art. 18b ust. 2 pkt 2 ustawy). Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ ustawy. Zgodnie z tymi przepisami zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, wydane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Wskazać przy tym trzeba, że stosownie do art. 20 ust. 1a ustawy załącznikiem do w/w zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, w którym oznacza się przystanki na drodze linii komunikacyjnej, po której odbywają się regularne przewozy osób (art. 4 pkt 8 ustawy). Mając na uwadze treść cyt. przepisów nie sposób zgodzić się z ich interpretacją dokonaną przez stronę skarżącą, która twierdzi, że przewoźnik jest zobowiązany jedynie do jednokrotnego zamieszczenia informacji o rozkładzie jazdy, a ustawodawca nie wymaga uzupełniania zniszczonych rozkładów jazdy, gdyż "jest to fizycznie niemożliwe do wykonania". W tym zakresie należy odwołać się do cyt. powyżej art. 18b ust. 1 ustawy i – dokonując wykładni językowej – podkreślić, że przepis ten statuuje obowiązek "podawania" do publicznej wiadomości rozkładu jazdy. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, użyte sformułowanie "podawania" oznacza działanie wielokrotne. Należy także podkreślić, iż skoro rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych, to na przewoźniku ciąży obowiązek takiego sporządzenia i zamocowania tego rozkładu, by maksymalnie go zabezpieczyć (czy wręcz uniemożliwić) przed dewastacją przez osoby trzecie. Godzi się także podnieść, że przewozy regularne osób mają na celu przede wszystkim zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danego terenu. Z tego też względu działalność przewoźników została przez ustawodawcę poddana szczególnemu uregulowaniu prawnemu, polegającemu na wydawaniu zezwoleń na taką działalność i ich cofaniu w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w wykonywaniu takiej działalności. U podstaw przyjęcia takich rozwiązań, w ocenie Sądu, legło usprawiedliwione przekonanie ustawodawcy, że jedynie rzetelni przedsiębiorcy mogą wykonywać tego typu usługi. W rezultacie nie do przyjęcia – z punktu widzenia zasad praworządności jak i zabezpieczenia interesów pasażerów, na straży których stoi m.in. organ właściwy w sprawach zezwoleń – jest sytuacja, w której przewoźnik nie tylko narusza warunki na jakich zezwolenie zostało wydane, ale również dysponując udzielonym zezwoleniem na daną linię "blokuje" możliwość zaspokajania potrzeb komunikacyjnych ludności na tym terenie innym, bardziej profesjonalnym podmiotom. W konsekwencji przedstawionych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, że organy administracji publicznej – związane treścią art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy – prawidłowo orzekły o cofnięciu udzielonego B. P. zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w krajowym ruchu drogowym. Powołany przepis nie dopuszcza bowiem jakiegokolwiek uznania administracyjnego w tym zakresie, wskazując że w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, cofnięcie udzielonego zezwolenia jest obligatoryjne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska byłoby aprobatą dowolności i chaosu na rynku usług komunikacyjnych, nie może zatem zostać zaakceptowane. Wobec uchybień, jakich w zakresie realizacji udzielonego zezwolenia dopuścił się B. P., na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność braku znaków D-15 (oznaczenie przystanku) na dwóch przystankach, albowiem w tym zakresie skarżący zwrócił się ze stosownym wnioskiem do Starosty Kieleckiego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.