II SA/Ke 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania P. D. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...], przyznającej jednolitą płatność obszarową na rok 2011r. w wysokości 1072,96 zł oraz odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej z jednoczesnym nałożeniem sankcji w wysokości 414,09 zł i odmawiającej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych z jednoczesnym nałożeniem sankcji w wysokości 331,49 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżona decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2011r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek P. D. o przyznanie płatności na 2011 rok, w którym zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne położone na działce ewidencyjnej w obrębie wsi Czyżów o powierzchni 1,51ha. Ponadto strona ubiegała się o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz płatności do powierzchni upraw strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST) do powierzchni 1,51ha. Przeprowadzona w dniu 10 października 2011r. metodą teledetekcji (na podstawie wywiadu terenowego przeprowadzonego w dniu 13 sierpnia 2011r.) kontrola przez inspektorów terenowych Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego "A." Sp. z o.o. wykazała następujące rozbieżności "na działce rolnej A1/A2 (o powierzchni deklarowanej 1,51 ha) w trakcie kontroli ustalono, iż stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana". Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Producent nie został powiadomiony o kontroli. Raport został przekazany stronie przesyłką poleconą w dniu 4 stycznia 2012, a następnie po korektach w dniu 4 lutego 2012r. Dalej organ przytoczył treść przepisów, jakie jego zdaniem w sprawie mają zastosowanie, w tym art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008r. poz. 1051 ze zmianami) i art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/09 i stwierdził, że skoro różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną, jest zawyżona o 100% należało odmówić przyznania płatności obszarowej do płatności upraw roślin (UPO) i nałożyć z tego tytułu sankcję w wysokości 414,09 zł, stanowiąca iloczyn powierzchni zawyżonej (12,51ha) i stawki płatności UPO za 2011r. - 274,23 zł. Analogicznie, ponieważ P. D. wnioskował o przyznanie płatności do upraw strączkowych i motylkowych drobnonasiennych do powierzchni 1,51 ha, a na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wykluczył całą powierzchnię działki A2 z płatności, różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną wynosi 1,51 ha, co stanowi 100% w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności, co skutkowało odnową przyznania tej płatności i nałożeniem sankcji w wysokości 331,49 zł, stanowiącej iloczyn zawyżone powierzchni – 1,51 ha i stawki płatności ST na 2011r. wynoszącej 219,53zł. Organ odwoławczy wskazał, że wyniki kontroli zostały uznane przez organ I instancji za wiążące, bowiem strona nie wniosła do nich zastrzeżeń. Zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r.o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008r. poz. 1051 ze zmianami) w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (taka informacja została zawarta na str. 4 raportu).W przedmiotowej sprawie P. D. do dnia wydania decyzji nie skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu przekazanego stronie w dniu 4 stycznia 2012r. Powyższe oznacza, że producent rolny nie negował wyników kontroli na miejscu, a więc na tej podstawie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na mocy art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Dalej organ II instancji wskazał, że prowadząc postępowanie odwoławcze stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola metodą teledetekcji polega na fotointerpretacji obrazów satelitarnych wykonanych w danym roku referencyjnym wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu o pomiaru powierzchni oraz przeprowadzeniu fizycznych inspekcji terenowych na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowanie dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. Przeprowadzone czynności w terenie mają na celu stwierdzenie sposobu użytkowania rolniczego działek rolnych. Organ podkreślił, że uprawy stwierdzone w protokole z kontroli na miejscu są to faktyczne uprawy, które inspektorzy terenowi stwierdzili w dniu 13 sierpnia 2011r. na zadeklarowanych we wniosku działkach. Wyniki z kontroli na miejscu wraz z dołączonymi zdjęciami oraz szkicami gruntów jednoznacznie, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzają, że na całej powierzchni działki rolnej A1/A2 stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż zadeklarowana. "Argumentacja strony w zakresie uprawy na działce peluszki" nie zasługuje na uwzględnieni. Dokumentacja fotograficzna działki A1/A2 z dnia 13 sierpnia 2011r. nie pozostawia wątpliwości, że na zadeklarowanej do płatności UPO i ST powierzchni nie występuje peluszka, ani inna roślina, do której przysługuje taka płatność. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję P. D. zarzucił, że nie rozumie sposobu działania inspektorów, dlaczego w jednym raporcie stwierdza się zgodność uprawy zadeklarowanej wnioskiem "a w drugiej coś zupełnie innego" oraz "dlaczego na kontrolę wysyła się osoby nie mające pojęcia jak wygląda peluszka". Podniósł, że na działce o pow. 1,51 ha była zasiana peluszka i w wyniku pierwszej kontroli stwierdzono dopłatę JPO, UPO i SP. Dopiero po drugiej kontroli stwierdzono, że uprawa należy do innej grupy niż zadeklarowana. Wskazał, że po skoszeniu peluszki, w październiku 2011r. zasiał pszenicę. Na dowód, że na działce rosła peluszka skarżący zawnioskował świadków oraz złożył oświadczenie okoliczność tę potwierdzające, podpisane przez kilkanaście osób. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów dotyczących różnic w raporcie przekazanym stronie w dniu 4 stycznia 2012r. a korektą raportu przekazaną w dniu 24 lutego 2012r. zauważył, że korekta nastąpiła po ponownej analizie wyników kontroli, w wyniku której stwierdzono między innymi na podstawie zdjęć wykonanych w terenie w dniu 13 sierpnia 2011r., że na spornej działce nie występuje żadna roślina, do której przysługuje płatność UPO oraz ST. W związku z istnieniem dokumentacji fotograficznej, zdaniem organu nie było konieczności przesłuchiwania świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. P. D. we wniosku z dnia 18 kwietnia 2011r. domagał się przyznania płatności bezpośredniej, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) i specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowych (ST) deklarując do tych wszystkich płatności działki rolne A, A1, A2 - wszystkie o powierzchni 1,51 ha, odpowiadające jednej działce ewidencyjnej, oznaczonej numerem [,,,]. Tak więc do tych wszystkich płatności fizycznie został zadeklarowany ten sam grunt, którego powierzchnia (1, 51 ha) nie była kwestionowana, i do którego skarżącemu przyznano płatność bezpośrednią (JPO). Kwestią sporną między stronami pozostaje to, czy na gruncie tym były w 2011r uprawiane rośliny, kwalifikujące się do płatności UPO i ST. Skarżący w odwołaniu od niekorzystnej dla niego decyzji organu I instancji zarzucił, że na całej zadeklarowanej powierzchni miał posianą peluszkę i na tę okoliczność zadeklarował powołanie świadków. Nadto, co istotne, już w odwołaniu podniósł, że po przeprowadzonej kontroli przez inspektora terenowego P. B. otrzymał kopię raportu z działki rolnej [..., na której była zasiana peluszka, w którym stwierdzono grupę upraw JPO, UPO i ST. Gdy zgłosił się z tym reportem do ARiMR w Busku Zdroju powiedziano mu, że wszystko jest w porządku. Dopiero pod koniec lutego 2012r. otrzymał drugą kopię raportu, w której stwierdzono, że uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż zadeklarowana we wniosku. Zawarte w odwołaniu zarzuty odnośnie postępowania przed organem I instancji zdają się potwierdzać akta tego organu. Mianowicie, pierwotnie raport z kontroli w ustaleniach końcowych odnośnie kodów dotyczących gospodarstwa zawierał symbol GRI, oznaczający, że nie stwierdzono nieprawidłowości w wyniku kontroli poszczególnych działek rolnych. Również na mapie przedstawiającej działkę ewidencyjną [...] (rolne A1 i A2) przez kontrolującego w dniu 13 sierpnia 2011r. zostały kolorem czerwonym naniesione adnotacje: wyka siewna, JPO, UPO, SF, co zostało zatwierdzone przez inną osobę (K.D.) w dniu 15 września 2011r. Dopiero w dniu 28 stycznia 2012r. kolejna osoba (Ż. nazwisko nieczytelne) w formularzu oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowania powierzchni wskazała, że "foto do A/A1/A2 nie przedstawiają wyki – ponowna analiza", a w dniu 24 lutego 2012 kolejna osoba, jak można domniemywać w oparciu o to stwierdzenie, dokonała poprawek w samym raporcie, polegających na przekreśleniu symbolu GRI i wpisaniu w to miejsce symbolu GR5, oznaczającego "wystąpiły kody pokontrolne w odniesieniu do co najmniej jednej działki rolnej (wpisano przynajmniej jeden z kodów oznaczonych symbolem DR) oraz na mapie załączonej do raportu z 13 sierpnia 2011r., poprzez skreślenie na niej oznaczenia "wyka siewna, UPO, SF" i wpisanie w to miejsce "ugór". W tej sytuacji, zwłaszcza przy podnoszonych przez skarżącego zarzutach, zdaniem Sądu organ z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008r.Nr 170, poz. 1051 ze zmianami) dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zauważyć należy, że organ odwoławczy z jednej strony podkreśla, jak istotny dla oceny zachowania przez producenta wymogów, umożliwiających otrzymanie płatności, jest protokół z kontroli przeprowadzonej w terenie, z drugiej zaś strony zupełnie nie zauważa, że właśnie osoby, które były na gruncie nie stwierdziły nieprawidłowości; nieprawidłowości te zostały zauważone dopiero 28 stycznia 2012. Co więcej, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, że nie mógł uwzględnić zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego i przesłuchać świadków, gdyż skarżący nie zakwestionował wysłanego do niego w dniu 4 stycznia 2012r. raportu. Organ ten jednak w ogóle nie uwzględnił faktu, że w dniu 4 stycznia 2012r. skarżącemu wysłano raport dla niego korzystny, stwierdzający brak nieprawidłowości, tak więc nie miał on podstaw do tego by go kwestionować. Faktem jest, że P. D. w dniu 24 lutego 2012r. otrzymał drugi raport i nie złożył w terminie 14 dni zastrzeżeń do niego. Mając jednak na uwadze to, że osoby, który były na gruncie uznały, że brak jest nieprawidłowości, zaś istotna, niekorzystna dla skarżącego zmiana raportu (określana przez organ mianem korekty) została dokonana tylko w oparciu o zdjęcia, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien był jeszcze raz przeanalizować cały materiał dowodowy, ewentualnie przesłuchać osoby, które w czasie kontroli w terenie w dniu 13 sierpnia 2011r. nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości, a także skorzystać z oferowanych przez skarżącego dowodów. Dodatkowo zauważyć należy, że w czasie kontroli w dniu 13 sierpnia 2011r. zostało zrobionych 6 zdjęć, z których tylko 3 były robione w kierunku zadeklarowanej we wniosku działki [...]. Dwa pozostałe zdjęcia zostały zrobione w kierunku granic tej działki, a ostatnie przedstawia nie zadeklarowaną do płatności działkę 81/1 (wskazują na to oznaczenia na mapie kierunków i miejsc, z których były wykonywane poszczególne zdjęcia). Tak więc nie wiadomo, w oparciu o które zdjęcia w dniu 28 stycznia 2012r. zakwestionowano prawidłowość zadeklarowanej przez skarżącego uprawy. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że "na całej powierzchni działki rolnej A1/A2 stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana. Jednocześnie organ ten wskazuje, że uprawy stwierdzone w czasie kontroli na miejscu są to faktyczne uprawy, które inspektorzy terenowi stwierdzili w dniu 13 sierpnia 2011r. na zadeklarowanych we wniosku działkach. Jak jednak była o tym mowa wcześniej, tego dnia inspektorzy stwierdzili na działce wykę siewną, co zostało odnotowane na mapie. Takie więc stwierdzenie organu odwoławczego może prowadzić do wniosku, że uznał on, iż wyka siewna nie kwalifikuje się do dopłaty UPO i ST, pomimo, że jest to roślina strączkowa, nie wyjaśniając jednak dlaczego. Mając powyższe na uwadze, skoro prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ewentualne przesłuchanie świadków zaoferowanych przez skarżącego bądź także osób, które przeprowadzały kontrolę na gruncie w dniu 13 sierpnia 2011, (o ile organ nadal będzie przekonany, że przedstawiona dokumentacja fotograficzna jest wystarczająca do uznania, że P. D. nie uprawiał w 2011r. roślin strączkowych), uchyleniu podlegała zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270). Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyeliminuje wskazane wyżej nieprawidłowości, dokona ponownej oceny już zebranego materiału, który ewentualnie uzupełni, korzystając z zaoferowanych przez skarżącego dowodów, a także ewentualnie przesłuchując osoby, przeprowadzające kontrolę na miejscu w dniu 13 sierpnia 2011r.