II SA/Ke 513/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpoznaniu odwołania M.K. od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , gmina , polegającej na wykreśleniu działki 323 stanowiącej drogę i będącej we władaniu Gminy na podstawie art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) oraz art.138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty stanowił art. 20 i 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 ust. 2, § 45 i § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia z ewidencji działki nr 323 określonej w ewidencji gruntów i budynków jako droga zostało wszczęte na wniosek M.K. z dnia[...]. Starosta w dniu 11 marca 2008r wszczął postępowanie administracyjne powiadamiając strony postępowania: Gminę , S. A. właściciela działki nr 345 i 322, A. C. właścicielkę działki 318 i 364, M. K. właścicielkę działki 325, E. S. właściciela działki nr 353 oraz J. S. pełnomocnika J. S. właściciela działki nr 324. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1969r. w oparciu o przepisy Dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), Instrukcję Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji (M.P. Nr 98, poz. 135) oraz Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Ze znajdującego się w operacie pomiarowym wsi [...] nr Ew. 237/14/150/69) protokołu ustalenia stanu władania gruntami wynika, że w poz. 187 wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O jako władającego działką nr 323. Ustalono również władających i granice działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 323: w pozycji Nr 51 wpisani zostali S. i J. małż. S. jako władający działką nr 353, w pozycji Nr 47 wpisany został K. M. s. W. jako władający m.in. działką numer 325, w pozycji Nr 9 wpisany został A. S. s. J. jako władający m.in. działką numer 322, w pozycji Nr 3 wpisani zostali: "Sp-cy B. S. i B. Z." jako władający m.in. działką numer 345, w pozycji Nr 4 wpisani zostali s-cy S. K., S. B. jako władający działką numer 324. Stan władania zainteresowane strony potwierdziły poprzez podpisanie protokołu. Działka nr 323 na szkicach z założenia ewidencji gruntów obrębu [...] oznaczona jest jako droga wewnętrzna. Zgodnie z wyrysem z dnia [...] nr Ew. [...] wydanym przez Starostwo Powiatowe w O i treścią planów dołączonych do ksiąg wieczystych KW Nr 32276 (dla nieruchomości nr 325 stanowiącej własność M.K.) i KW Nr 11015 (dla nieruchomości nr 324 stanowiącej własność J. M. S.), działka nr 323 uwidoczniona jest jako droga przylegająca do działek nr 325 i 324. Konfiguracja tych działek jest zgodna z aktualną częścią kartograficzną operatu ewidencji gruntów i budynków i nie uległa zmianie od czasu jej założenia. Powyższe ustalenia w zakresie działki nr 323 pozostają w zbieżności z zeznaniami stron postępowania, a także z opinią biegłego geodety T. K., sporządzoną dla potrzeb postępowania sądowego o zasiedzenie przedmiotowej działki i dopuszczoną jaką dowód w postępowaniu administracyjnym. Aktualnie w ewidencji gruntów i budynków pod pozycją rej. Nr G.184 Gmina wpisana jest jako samoistny posiadacz działki nr 323. Powyższe ustalenia faktyczne i prawne legły u podstaw decyzji Starosty z dnia [...] , odmawiającej wprowadzenia zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina , polegającej na wykreśleniu działki nr 323 stanowiącej drogę i będącej we władaniu Gminy . Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła M.K. domagając jej uchylenia. Zdaniem odwołującej pogląd, iż działka nr 323 w sensie faktycznym i prawnym nie istnieje wyraził Sąd Rejonowy w O, który prawomocnym postanowieniem z dnia 22.11.2007r. sygn. akt I Ns 111/07 oddalił wniosek Starosty o zasiedzenie nieruchomości nr 323 . Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie M.K. od decyzji Starosty z dnia [...] przytoczył całość ustaleń faktycznych organu I instancji. Dokonując oceny prawnej wskazał, że stosownie do postanowień § 10 ust. 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , granice działek zostały określone według faktycznego stanu władania na gruncie, a zgodnie z § 7 ust. 1 działkę stanowi obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Uchylając decyzję Starosty organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7 , 77 i 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Powołując § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 51 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podniósł, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. W ocenie organu zachodzi zatem potrzeba ustalenia czy ujawnienie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O jako władającego działką numer 323 nastąpiło zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych ( Dz. U Nr. 20, poz. 90) w drodze uchwały właściwej powiatowej rady narodowej, a także na jakiej podstawie została wpisana Gmina w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , jako władający działką 323. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii nie daje podstaw do stwierdzenia, że strony w postępowaniu administracyjnym zostały prawidłowo ustalone. Podkreślono, iż wniosek o zasiedzenie działki 323 złożył Starosta reprezentujący Skarb Państwa. Organ powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy wskazał, że nie jest uprawniony do uzupełnienia wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] wniosła M.K. żądając jej uchylenia. Autorka skargi zarzuciła naruszenie prawa procesowego: art. 138 § 2 kpa, art. 136 kpa , art. 12 kpa i art. 15 kpa polegające na uchylaniu się organu odwoławczego od merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że organ odwoławczy dostatecznie nie wyjaśnił jakie przyczyny zaważyły na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa i dlaczego w sprawie nie znalazł zastosowania art. 136 kpa. Zdaniem skarżącej, zlecone przez organ odwoławczy czynności są bezprzedmiotowe albowiem Starosta nie tylko w tym postępowaniu lecz i w postępowaniu sądowym o zasiedzenie ustalił, że jedynym dostępnym dokumentem w tej sprawie jest operat pomiarowy z założenia ewidencji gruntów, a w tej sytuacji żądanie uchwały prezydium powiatowej rady narodowej, której brak – nie znajduje uzasadnienia. Stwierdziła, że nawet istnienie takiego aktu nie miałoby znaczenia wobec faktu, że działka 323 została "upaństwowiona" na podstawie § 24 ust. 3 pkt 4-1c zarządzenia z dnia 20 lutego 1969r. jako droga gruntowa, która nie była drogą publiczną. Już z tego powodu wpis w momencie zakładania ewidencji wskazujący Prezydium Powiatowej, a nie Gromadzkiej Rady Narodowej był działaniem bezprawnym i to bez względu na to czy sankcjonowała go stosowna uchwała. Taka uchwała mogła być podjęta w okresie późniejszym i dopiero mogła przekształcić charakter drogi w publiczną (lokalną). Ponadto zarzuciła, że jeśli organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wykonania wskazanej czynności, to z uwagi na treść art. 136 kpa powinien w tej części uzupełnić postępowanie dowodowe. Skarżąca za błędne uznała zalecenia organu odwoławczego w zakresie ustalenia przez Starostę podstaw wpisania Gminy jako władającego działką nr 323. Powołując się na stanowisko Sądu Rejonowego w O w sprawie o zasiedzenie działki nr 323, kwestionowała faktyczne istnienie działki nr 323. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że starosta jako organ prowadzący zasób geodezyjny dysponuje całością dokumentacji geodezyjnej dlatego ciąży na nim obowiązek udowodnienia, iż aktualny zapis w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina dotyczący podmiotu władającego działką nr 323 jest prawidłowy. Organ wskazał, że istniejąca dokumentacja geodezyjna nie daje podstaw do wykreślenia działki z ewidencji. Wobec twierdzeń skarżącej kwestionujących możliwość nabycia przez Skarb Państwa prawa własności działki nr 323 oraz zapewnień zawartych zarówno we wniosku jak i w skardze, że nie rości sobie praw do tego pasa gruntu, zbadanie zasadności zapisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego podmiotu organ uznał za w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga znajduje podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna skutkująca przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Taki sposób rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 138 kpa zobowiązującej organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z dnia 25.11.2003r. sygn.akt IV SA 1496/2 M.P.2004/2/60, z dnia 2.12.1999r. sygn.akt I SA 632/99 Lex nr 48722, z dnia 27.10.1999r. sygn.akt I SA/2127/98 Lex nr 48721). Stosownie do treści art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 maja 1999r. sygn.akt III RN 7/99 OSNP 2000/9/338 nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów w trybie art. 136 kpa mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, zaś w decyzji o charakterze kasacyjnym winien on wskazać powody, dla których z uprawnienia tego nie skorzystał. Podobne stanowisko, iż samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zostało wyrażone w komentarzu do art. 138 § 2 kpa (Barbara Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005). Określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego, dlatego też należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy upatruje wydanie decyzji kasacyjnej w nie wyjaśnieniu przez organ I instancji, czy ujawnienie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O jako władającego działką numer 323 nastąpiło zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych w drodze uchwały właściwej powiatowej rady narodowej, wskazując na brak takiej uchwały w aktach. W ocenie tego organu zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie daje podstaw do wyjaśnienia kiedy i na jakiej podstawie została wpisana Gmina w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , jako władający działką 323, a w konsekwencji nie pozwala na weryfikację ustaleń organu I instancji co do kręgu podmiotów będących stronami w sprawie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wykazane braki w materiale dowodowym nie pozwalają na zastosowanie normy art. 138 § 2 kpa. Przepis ten, jak już wyżej podniesiono, pozwala na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W świetle art. 136 kpa organ odwoławczy posiada kompetencje do zlecenia przeprowadzenia dodatkowego postępowania organowi, który wydał decyzję, lub przeprowadzić to postępowanie we własnym zakresie. Brak zatem przeszkód, by organ odwoławczy dokonał uzupełnienia materiału dowodowego w przewidzianym wyżej trybie. O konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może decydować okoliczność dysponowania przez starostę dokumentacją geodezyjną, w oparciu o którą można ustalić podstawy wpisania Gminy jako władającego działką nr 323. W ocenie Sądu, uzupełnienie w zakresie wskazanym przez organ nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Gdyby nawet w postępowaniu doszło do ujawnienia nowych okoliczności, z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek ich uwzględnienia, chyba, że prowadziłyby one do nowej sprawy. Wówczas, w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ II instancji byłby uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podał przyczyn wyłączających możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., z tego względu zarzut skarżącej, że nie skorzystał z uprawnień określonych w art. 136 kpa. jest zasadny. Wykazane wyżej naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ odwoławczy mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 powołanej ustawy.