II SA/Ke 513/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na zarządzenie Prezydenta Miasta Starachowice z dnia 15 stycznia 2020 r. Nr 18/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Prezydent Miasta Starachowice, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 509 ze zm.), dalej zwanej: "u.s.g.", art. 4 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 712) oraz uchwały nr XII/10/2016 Rady Miejskiej w Starachowicach, z dnia 25 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych, wydał 15 stycznia 2020 r. zarządzenie nr 18/2020 w sprawie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach. W § 6 tego zarządzenia wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania. Skargę na powyższe zarządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019.1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie w § 6 zaskarżonego zarządzenia terminu jego wejścia w życie z dniem podpisania, podczas gdy zarządzenie to, jako akt prawa miejscowego, winno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jego wejścia w życie. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i nie było również przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego. Skarżący podkreślił, że uchybienie w postaci braku ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia – stanowiącego akt prawa miejscowego - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że uwzględniając zarzut skargi w ramach autokontroli podjął 29 sierpnia 2023 r. zarządzenie nr 437/2023 w sprawie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach oraz uchylił zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie. W tej sytuacji, zdaniem organu po uchyleniu zaskarżonego zarządzenia, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że zaskarżone zarządzenie dotyczące ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach, stanowi akt prawa miejscowego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma skarżący Prokurator, że zaskarżony akt ma charakter generalny, gdyż skierowany jest do nieograniczonego kręgu osób, jak również abstrakcyjny, gdyż zawiera normy mające zastosowanie w powtarzalnych sytuacjach, a te cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego Konsekwencją uznania, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym ogłoszenia. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Zarządzenie z zakresu prawa miejscowego, które podlega obowiązkowi ogłoszenia, a które nie zostaje przekazane do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważne. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiego aktu dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jego nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ono wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Analizowane zarządzenie nie zostało ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 6 zarządzenia podano, że wchodzi ona w życie z dniem podpisania. Powyższa wadliwość pozwala na uznanie, że zaskarżone zarządzenie zostało wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym jego nieważnością w całości. Podnoszona przez organ okoliczność wydania w trybie autokontroli nowego zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach oraz uchylenie zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia, pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli tego zarządzenia. Od momentu bowiem, gdy zarządzenie to weszło w życie, do chwili kiedy przestało obowiązywać, funkcjonowało w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zarządzenia wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że zarządzenie, którego nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie zostało podjęte, natomiast uchylenie, zmiana zarządzenia czy też utrata jego mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszego zarządzenia, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowego" zarządzenia lub zmiany (ex nunc). Z przedstawionych powodów uchylenie zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia i wydanie nowego, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.