II SA/Ke 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi W. M. i R. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Wojewoda postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. M. i R. M. na postanowienie Starosty z [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku W. M. i R. M. w przedmiocie 1/ usunięcia naniesionego asfaltu z nieruchomości w miejscowości T. gm. P., działka nr [...], 2/ wyegzekwowania od Gminy P. odszkodowania za bezpodstawne i niezgodne z prawem użytkowanie części działki nr [...] w miejscowości T., zajętej pod drogę, 3/ doprowadzenia do zgodności przebiegu granic ewidencyjnych ustalonych w formie szczegółowego rozgraniczenia gruntów wsi T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że pismem z 1 lutego 2017 r. W. M. i R. M. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o wszczęcie postępowania z art. 61 § 1 kpa w związku z art. 47 ust. 1 i art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie usunięcia asfaltu i uporządkowania terenu działki nr [...] w T. W odpowiedzi Minister przekazał powyższe podanie do Starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Z kolei Starosta pismem z 9 marca 2017 r. wezwał wnioskodawców do sprecyzowania, jakich czynności żądają, w oparciu o art. 47 ust. 1 i art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawcy w piśmie z 15 marca 2017 r. wyjaśnili, że żądają: usunięcia naniesionego asfaltu z nieruchomości w miejscowości T., działka nr [...], wyegzekwowania od Gminy P. odszkodowania za bezpodstawne i niezgodne z prawem użytkowanie części działki nr [...] w miejscowości T., zajętej pod drogę oraz doprowadzenia do zgodności przebiegu granic ewidencyjnych. Zaskarżonym postanowieniem Starosta, na podstawie art. 61 a § 1 i 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawach wskazanych w powyższym wniosku. Rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia Wojewoda podał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2. bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Mając na względzie powyższe Wojewoda podał, że organ I instancji słusznie wskazał, że o skontrolowanie legalności i prawidłowości wykonanych robót oraz ewentualne zbadanie samowolnego zajęcia części nieruchomości wnioskodawców, mogą oni wystąpić z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach, który jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej na tym terenie. Z kolei w sprawie wyegzekwowania od Gminy P. odszkodowania za bezpodstawne i niezgodne z prawem użytkowanie części działki nr [...] w miejscowości T. zajętej pod drogę, organ wskazał, że Starosta S. w zaskarżonym postanowieniu w sposób szczegółowy wyjaśnił, że w tej sprawie można wystąpić o odszkodowanie jedynie na drodze cywilnoprawnej przed sądem. Ponadto ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w sprawie doprowadzenia do zgodności przebiegu granic ewidencyjnych ustalonych w formie szczegółowego rozgraniczenia gruntów wsi T., wnioskodawcy zostali poinformowani pismem z 27 kwietnia 2015 r. oraz z 30 marca 2017 r., że zmiana taka nie jest możliwa, gdyż są to dane archiwalne, które nie podlegają ingerencji. Dalej cytując treść art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 kpa, organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Również brak przedmiotu postępowania uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Wstępne czynności weryfikacyjne pozwoliły organowi dojść do przekonania, ze brak jest merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania, a de facto w ogóle do jego wszczęcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie W. M. i R. M., zażądali stwierdzenia podstawy prawnej i wyegzekwowania kosztów na kwotę 500 tys. złotych od Urzędu Gminy, Starosty oraz Wojewody za bezprawny podział i użytkowanie części ich nieruchomości - działki nr [...] prawnie chronionej i stanowiącej własność skarżącej zgodnie z tytułem własności oraz księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Starachowicach. Skarżący zaskarżyli w całości w/w postanowienie Wojewody oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, a także wnieśli "o jego oddalenie za naruszenie ich własności działki nr [...] skutkującego jej bezprawnym i samowolnym użytkowaniem przez organ samorządowy gminy P. i powiat S. do dnia dzisiejszego". W uzasadnieniu skarżący podali, że 14 czerwca 1996 r. Wojewoda wydał postanowienie w sprawie wszczęcia rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...] z działkami sąsiednimi - jako dotychczas nierozgraniczanymi - m.in. z działkami drogowymi nr [...] i nr [...]. Starosta S. decyzją z [...] wykazał, że zamiast rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], został dokonany jej podział na podstawie aktu ugody z [...]. Organ uznał ten podział za błąd i dokonał sprostowania poprzez połączenie dwóch działek nr [...]/1 i nr [...]/2 w jedną pierwotną nr [...] sprzed rozgraniczenia w 1996 r. Podział działki nr [...] na dwie działki nr [...]/1 i nr [...]/2 został 10 lipca 1996 r. oraz 11 lipca 1996 r. zatwierdzony przez Wojewodę na podstawie operatów nr [...] i nr [...] przyjętego do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii - Filia Terenowa. Stan bezprawny wynikający z podziału działki nr [...] na dwie wyżej wskazane trwał do czasu wydania decyzji Starosty z [...]. Skarżący podkreślili, że kolejny bezprawny podziału działki nr [...] został przeprowadzony 9 lutego 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bez ich wniosku i potrzeby oraz bez decyzji zatwierdzającej ww. podział działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem skargi było postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 61a ust. 1 kpa postanowienie Starosty Powiatu odmawiające wszczęcia postępowania w trzech wprost określonych w tym postanowieniu sprawach; 1. usunięcia naniesionego asfaltu z nieruchomości w T., gm. P., działka ewid. Nr [...], 2. wyegzekwowania od Gminy P. odszkodowania za bezpodstawne i niezgodne z prawem użytkowanie części działki nr [...] w miejscowości T., gm. P., zajętej pod drogę, 3. doprowadzenia do zgodności przebiegu granic ewidencyjnych ustalonych w formie szczegółowego rozgraniczenia gruntów wsi T.. Jako powód odmowy wszczęcia postępowania w w/w sprawach, Wojewoda wskazał, że w pierwszej ze wskazanych spraw dotyczącej skontrolowania legalności i prawidłowości wykonanych robót oraz ewentualnie zbadania samowolnego zajęcia części nieruchomości wnioskodawców, mogą oni wystąpić do właściwego w takich sprawach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w drugiej z tych spraw mogą wystąpić o odszkodowanie jedynie na drodze cywilnoprawnej przed sądem, a w trzeciej z nich, że wnioskowana zmiana danych ewidencyjnych nie jest możliwa, gdyż są to dane archiwalne, które nie podlegają ingerencji. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały art. 61a § 1 kpa przewidujący możliwość odmowy wszczęcia postępowania między innymi wtedy, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ wyjaśnił, że mogą to być przeszkody o charakterze przedmiotowym, w szczególności brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, jak również brak przedmiotu postępowania, a w okolicznościach sprawy uznał, że brak jest merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania, a de facto do jego wszczęcia. Z przedstawioną argumentacją, a zwłaszcza ze sposobem załatwienia wniosków skarżących nie można się zgodzić z następujących powodów. Rozpatrujące sprawę organy obu instancji nie miały wątpliwości, że podanie z dnia 15 marca 2017 r. złożone przez skarżących w odpowiedzi na wezwanie Starosty z dnia 9 marca 2017 r., dotyczyło kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, a co do jednej z tych spraw z podania wynikało, że właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny. Taka kwalifikacja wymagała zastosowania procedury określonej w art. 66 § 1, 2 i 3 kpa, który został całkowicie przeoczony przez organ I instancji, czego nie dostrzegł Wojewoda. Zgodnie z tym przepisem: § 1 Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. § 3. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jedna ze spraw objętych pismem skarżących z dnia 15 marca 2017 r. dotyczyła w istocie żądania dokonania zmian danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T., gm. P. poprzez wprowadzenie w aktualnej ewidencji takiego przebiegu granic ewidencyjnych, jaki zdaniem skarżących został ustalony w czasie rozgraniczenia gruntów wsi T. z 1967 r. oraz w postanowieniu Wojewody z 14 czerwca 1996 r. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U.2016.1034 t.j). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że wskazana sprawa objęta wnioskiem skarżących z dnia 15 marca 2017 r. należała do właściwości Starosty, w związku z czym powinna zostać uczyniona przedmiotem jego rozpoznania (art. 66 § 1 zd. 1 kpa). Niedopuszczalne jednak było odmówienie wszczęcia postępowania w takiej sprawie, z powołaniem się na to, że wnioskowana zmiana danych ewidencyjnych nie jest możliwa, gdyż są to dane archiwalne, które nie podlegają ingerencji. Takie stwierdzenie stanowi bowiem merytoryczną ocenę zasadności wniosku, która może nastąpić tylko w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem Starosta S., jako organ właściwy w takiej sprawie, odmówił wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, naruszając w ten sposób wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 66 § 1 kpa Starosta S. nie zawiadomił W. i R. M. wnoszących podanie dotyczące sprawy zakwalifikowanej przez organ jako należąca do właściwości organu nadzoru budowlanego, że w sprawie takiej powinni wnieść odrębne podanie do tego organu z informacją o tym, że to odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Za wywiązanie się z tego obowiązku nie może być uznane poinformowanie wnioskodawców o tym, że powinni się zwrócić w omawianej sprawie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 kwietnia 2017 r. Brakło bowiem w tym uzasadnieniu informacji, o jakiej mowa w art. 66 § 2 w zw. z § 1 zd. 2 kpa, a ponadto organ wadliwie rozstrzygnął formalnie ten wniosek strony, choć jak sam stwierdził, nie był do tego właściwy. Również trzeci zidentyfikowany przez organ I instancji wniosek zawarty w podaniu skarżących z dnia 15 marca 2017 r., dotyczący wyegzekwowania od Gminy P. odszkodowania za bezpodstawne i niezgodne z prawem użytkowanie części działki nr [...] w miejscowości T., gm. P. zajętej pod drogę - został załatwiony niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Jeśli bowiem organ uznał, że właściwy w takiej sprawie jest sąd powszechny, to powinien postanowieniem, na które służy zażalenie, zwrócić podanie wnioskodawcom (art. 66 § 3 kpa). Nie mógł natomiast odmówić wszczęcia postępowania w takiej sprawie, skoro uznał, że nie jest właściwy do jej rozpoznania. Popełnione przez organy obu instancji wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy wywody zawarte w skardze, a także w piśmie skarżących złożonym w dniu 2 października 2017 r. Dotyczyły one bowiem zarzucanej przez skarżących wadliwości podziału działki skarżących oraz licznych postępowań prowadzonych przez inne organy administracji, a nie zaskarżonego postanowienia Wojewody, które nie rozstrzygało sprawy co do istoty, a jedynie odmawiało wszczęcia postępowania administracyjnego. Kontrolując takie postanowienie Sąd nie miał możliwości dokonania merytorycznej oceny żądań skarżących opartych na różnych przepisach materialnego prawa administracyjnego, gdyż do takiej oceny w toku przeprowadzonych przez organy administracji czynności w ogóle nie doszło. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określone w ustawie, co obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na kończące postępowanie postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 1 i 2 pkt 2) p.p.s.a.), a więc takie, jakie zostało wydane w niniejszej sprawie. Granice kontroli sądowoadministracyjnej są natomiast wyznaczone rodzajem i treścią zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 135 p.p.s.a. Skoro więc przedmiotem skargi była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w określonych sprawach, to poza kognicją Sądu było merytoryczne odnoszenie się do tych spraw. Podniesione przez skarżących kwestie będą natomiast przedmiotem dalszej oceny właściwych organów, w związku z uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty S.ego z dnia 6 kwietnia 2017 r. Rozstrzygając sprawę ponownie Starosta S. rozpatrzy wniosek W. i R. M. z dnia 1 lutego 2017 r. sprecyzowany i rozszerzony pismem z dnia 15 marca 2017 r., stosując pominięte w dotychczasowym postępowaniu przepisy art. 66 kpa. Organ uwzględni przy tym przedstawioną wyżej wykładnię art. 61a § 1 kpa, do którego zastosowania nie było w sprawie podstaw.