II SA/Ke 517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 30.05.2006r., Znak: BI -7352/Oż/24/2006 wnoszącej sprzeciw na zgłoszenie montażu dodatkowych dwóch anten mikrolinii telefonii komórkowej operatora sieci BTS nr 56 114.08 na istniejącym kominie na terenie Cementowni O., "Grupa O." S.A., na działce Nr 1175/2 obrąb G. w O. przy ul. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22.05.2006r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w O. zgłoszenie P. Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych dwóch anten mikrolinii telefonii komórkowej operatora sieci BTS nr 56 114.08 na istniejącym kominie na terenie O., "Grupa O." S.A., na działce Nr 1175/2 w O. przy ul. K.. Do wniosku inwestor załączył m.in. * oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , * decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie cementowni "Grupa O.", * pełnomocnictwo udzielone A.A. do składania w imieniu P. Spółka z o.o. oświadczeń zgodnych z Prawem budowlanym, a w szczególności oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, * dwa egzemplarze dokumentacji - projekt budowlany. Starosta O. decyzją z dnia [...] Znak: [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wniósł sprzeciw na powyższe zgłoszenie. W uzasadnieniu decyzji podał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe skorzystanie z wyłączeń wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ponieważ zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. Sp. z o.o., zarzucając, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "c" Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na montażu dodatkowych dwóch anten mikrolinii telefonii komórkowej na istniejącym kominie nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podniósł, że jak wynika z projektu budowlanego jedna z planowanych anten, mocowana będzie do istniejącego słupka antenowego, natomiast druga zabudowana na tym słupku na projektowanym adapterze. Do projektowanych anten przewidziano instalację kablową poprzez poprowadzenie dwóch nowych kabli po istniejącej na kominie trasie kablowej. W istniejącym kontenerze przewidziano zabudowanie dodatkowego wypełnienia dla projektowanych kabli. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego znajduje się wyliczenie budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyliczenie tych wyłączeń ma charakter enumeratywny, co oznacza, że tylko takie obiekty i o takich uwarunkowaniach lokalizacyjnych jak wymienione w powyższych przepisach zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budową. Wnioskowany w zgłoszeniu montaż dwóch anten na istniejącym kominie jakkolwiek można by uznać, iż mieści się w zakresie wymienionym w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego to jednak, zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem budowlanym, inwestycja ta, oprócz montażu anten, obejmuje również wykonanie instalacji kablowej po istniejącej trasie kablowej do projektowanych anten usytuowanych na istniejącym kominie. Instalacje kablowe nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budową. Użyte w zgłoszeniu określenie, iż zamierzone roboty budowlane polegają na "montażu...." jest, w świetle załączonych do zgłoszenia dokumentów, nieprecyzyjne, bowiem oprócz montażu dwóch anten w treści zgłoszenia pominięto budową nowych konstrukcji wsporczych tych anten, ułożenie kabli do projektowanych anten oraz zbudowanie w istniejącym kontenerze dodatkowego wypełnienia dla projektowanych kabli. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne użyte w ustawie określenie instalacje oznacza urządzenia z układami połączeń między nimi. Zatem zgłoszone przez Inwestora roboty budowlane oprócz montażu anten stanowią również budową instalacji kablowej pomiędzy tymi antenami a istniejącym kontenerem, w którym zaprojektowano dodatkowe wypełnienie ROXTEC dla projektowanych kabli. W sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest wypełnić dyspozycją art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, tj. wnieść sprzeciw, w drodze decyzji. Wskazane w odwołaniu przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego określają, iż zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. W myśl natomiast art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego pod pojęciem urządzenia techniczne należy rozumieć urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W świetle powyższego trudno uznać aby dwie anteny mikrolinii telefonii komórkowej montowane na istniejącym kominie stanowiły stacjonarne urządzenie techniczne związane z tym kominem, zapewniające możliwość użytkowania komina zgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem komin służy przede wszystkim do emisji gazów do atmosfery. Organ odwoławczy powołał się również na informację Ministerstwa Środowiska w sprawie zasad kwalifikacji sprzętu elektrycznego i elektronicznego z 5 kwietnia 2006r., zgodnie z którą "stacjonarne urządzenie techniczne" w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska - nie obejmuje zarówno instalacji antenowej jak również anten, które wchodzą w skład instalacji antenowej, bowiem nie spełniają definicji "urządzenia". Skoro zatem anteny i instalacje antenowe nie są urządzeniami będącymi instalacjami w rozumieniu tej ustawy, to w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. Sp. z o.o. w W. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącą objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ stanowi rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a przez to poprzez wadliwą wykładnię art. 29 ustawy Prawo budowlane; niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne poprzez uznanie, że definicja legalna instalacji ujęta w ustawie Prawo energetyczne jest wiążąca w zakresie ustalania zakresu inwestycji budowlanej, podczas gdy w sprawie miarodajny jest przepis art. 3 pkt 6 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ; 2/ wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, poprzez uznanie, że "zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem budowlanym planowana inwestycja oprócz montażu anten, obejmuje również wykonanie instalacji kablowej po istniejącej trasie kablowej do projektowanych anten usytuowanych na istniejącym kominie na wysokości +83m ppt", skutkiem czego organ uznał, że inwestycja obejmuje "budowę instalacji kablowej", 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji planowanej przez niego inwestycji dokonanej przez organ wyższego stopnia w oparciu o przepisy ustawy Prawo energetyczne i w konsekwencji uznanie, że "zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem budowlanym planowana inwestycja oprócz montażu anten, obejmuje również wykonanie instalacji kablowej po istniejącej trasie kablowej do projektowanych anten usytuowanych na istniejącym kominie na wysokości +83m ppt."; naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy inwestor wystąpił ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych dwóch anten mikrolinii telefonii komórkowej operatora sieci BTS nr 56 114.08 na istniejącym kominie na terenie O., "Grupa O." S.A., na działce Nr 1175/2 w O. przy ul. K.. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił m.in. przepis art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. nr 207,poz.2016 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyliczenie budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawierają przepisy art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy, a wyliczenie to ma charakter enumeratywny, co oznacza, że tylko takie obiekty i o takich uwarunkowaniach lokalizacyjnych jak wymienione w tych przepisach zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budową. W związku z takim brzemieniem w/w przepisów należy w pierwszym rzędzie ustalić czy roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora mieszczą się w katalogu robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Organy orzekające przyjęły iż w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c. ustawy Prawo budowlane albowiem w związku z brzmieniem art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego trudno uznać aby dwie anteny mikrolinii telefonii komórkowej montowane na istniejącym kominie stanowiły stacjonarne urządzenie techniczne związane z tym kominem, zapewniające możliwość użytkowania komina zgodnie z jego przeznaczeniem. Komin służy bowiem przede wszystkim do emisji gazów do atmosfery. Stanowisko organów jest błędne. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001r.Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Powołany przepis został dodany ustawą z dnia 18.05.2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie 28.07.2005r. Należy zgodzić się ze skarżącą jak i poglądami doktryny prawniczej ( por. R. Dziwiński P. Ziemski: Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II), iż przepis ten rozszerzył obowiązek dokonania zgłoszenia na instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń (bez względu na ich wysokość) emitujących pole elektromagnetyczne, zaliczonych (w rozumieniu tejże ustawy) do instalacji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również, iż niewątpliwie adresowany jest przede wszystkim do operatorów telefonii komórkowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestora polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z póź. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Skoro zatem przepisy tej ustawy ustawy definiują pojęcie " instalacja" to przy kwalifikacji inwestycji wnioskodawcy decydujące znaczenie ma to pojęcia na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska a nie innych przepisów. W tym kontekście niezrozumiałym jest przywoływanie przez organ odwoławczy art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, który nie definiuje pojęcia "urządzenie techniczne" lecz pojęcie " urządzenie budowlane". W tym miejscu należy podnieść iż przepisy zamieszczone w art. 3 ustawy Prawo budowlane zawierają zbiór definicji legalnych i ustalają znaczenie wyrażeń zawartych w przepisach ustawy. Uwzględniając zatem zasadę iż znaczenia tych pojęć nie można automatycznie przenosić na inne ustawy, należy uznać za trafne stanowisko skarżącej iż sformułowanie: "ilekroć w ustawie mowa jest" wyklucza możliwość dowolnego wykorzystywania powyższej definicji w procesie wykładni pojęć, jakimi posługuje się inna ustawa - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy orzekające naruszyły prawo materialne które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd w całości podziela argumentację skarżącej co do bezzasadnego powoływania się w rozpoznawanej sprawie przez organ II instancji na informację Ministerstwa Środowiska w sprawie zasad klasyfikacji sprzętu elektrycznego i elektronicznego z dnia 5 kwietnia 2006r. Istotnie na gruncie ustawy Prawo budowlane regulacja zawarta w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495) nie ma znaczenia dla wykładni przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego ubocznie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a zatem tych norm prawnych, które określone zostały jako źródła prawa. Stosownie do treści art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe. W procesie stosowania prawa organ nie może zatem skutecznie powoływać się na pisma organów centralnych, które w sposób oczywisty nie stanowią podstawy praw lub obowiązków stron w postępowaniu administracyjnym. Z istniejącego porządku prawnego wynika zatem, że interpretacja przepisów dokonana przez Ministra Środowiska, nota bene, na użytek ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495) nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć organów orzekających. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 a cytowanej ustawy, budowa przyłącza wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przed 26 września 2005 r. zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było wykonywanie, wymienionych w tym przepisie, przyłączy, ale wyłącznie do budynku. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 zmieniony został przez art. 1 pkt 6 lit. a) tiret trzecie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Takie brzmienie przepisów oznacza, że interpretacja art. 29 dokonana w tym zakresie przez organy orzekające nie znajduje uzasadnienia prawnego. Orzekając ponownie, organy mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa. Wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I i II instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt. I wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.a w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.