II SA/Ke 517/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu osób oddala skargę. Decyzją z dnia 28.06.2010r. znak: SKO RD-52/1626/83/2010 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 8.04.2010r. znak: SO.III.6462/71/10, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich w przedmiocie cofnięcia D. B. zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu osób. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z licznymi skargami mieszkańców B. na nierzetelne świadczenie usług przewozowych przez prywatnych przedsiębiorców na linii komunikacyjnej K. – K. organ I instancji podjął działania mające na celu wyeliminowanie wskazywanych nieprawidłowości. W tym celu w dniu 26.08.2009r. w Urzędzie Miasta K. odbyło się spotkanie z przewoźnikami obsługującymi m. in. tę linię, podczas którego przedsiębiorcy zobowiązali się do sprawdzenia i uzupełnienia brakujących rozkładów jazdy. Z powyższego zobowiązania nie wywiązał się D. B., co potwierdziły kontrole przystanków ujętych w rozkładzie jazdy na w/w trasie przeprowadzone w dniach 31.08.2009r., 10.09.2009r. oraz 22.10.2009r., w trakcie których wykazano brak rozkładów jazdy na większości przystanków. Pomimo zapewnień strony o uzupełnieniu przedmiotowych informacji, w trakcie przeprowadzonych w dniu 18.02.2010r. oraz 11.03.2010r. kolejnych kontroli stwierdzono, że tylko na dwóch przystankach znajdują się rozkłady. Dodatkowo stwierdzono brak przystanków. Do protokołu kontroli z dnia 11.03.2010r. przewoźnik zgłosił uwagi, iż kiedy jechał w towarzystwie przedstawiciela organu w kierunku K. na przystanku B. II znajdował się rozkład jazdy, natomiast w drodze powrotnej już go tam nie było. Mając na uwadze realizowanie przewozów z naruszeniem warunków zezwolenia decyzją z dnia 8.04.2010r. Prezydent Miasta K. orzekł o cofnięciu D. B. zezwolenia z dnia 25.02.2008r. na wykonywanie krajowego transportu osób na linii komunikacyjnej K. – K. przez P., B., L., C. i D.. W podstawie prawnej powołano art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 nr 125, poz. 874 ze zm.). W odwołaniu od w/w decyzji D. B. wyjaśnił, że po otrzymaniu pisma z dnia 19.02.2010r. wzywającego do usunięcia nieprawidłowości, uzupełnił brakujące rozkłady. W dniu kontroli tj. 11.03.2010r. do protokołu złożył natomiast wyjaśnienia, że przyczyną braku rozkładów jest ich niszczenie zaraz po uzupełnieniu, co powtórzył w wyjaśnieniach z dnia 25.03.2010r. Strona nie zgodziła się także z twierdzeniem organu, że jego bezczynność trwa od 14.09.2009r., albowiem zarzutu dotyczącego braku przystanków nie podnoszono wcześniej. Korzystanie z nich uniemożliwiają roboty drogowe – zdjęto bowiem słupki przystankowe na czas ich trwania. W tej sprawie przewoźnik zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg, który wyjaśnił, że przywrócenie brakujących przystanków nastąpi w terminie do 31.05.2010r. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 28.06.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu II instancji zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że przewoźnik D. B., mimo wielokrotnie ponawianych wezwań do usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń warunków zezwolenia, nieprawidłowości tych nie usunął. Nie uwzględniono przy tym wyjaśnień strony, iż odpowiedzialność za brak rozkładów ponosi firma konkurencyjna. Przewoźnik miał bowiem wystarczająco długi okres czasu na uzupełnienie brakujących rozkładów jazdy, a także na podjęcie stosownych działań w celu takiego ich zabezpieczenia, aby nie mogły ulec zniszczeniu. Jednocześnie D. B. nie powiadomił organu I instancji o zlikwidowaniu na przedmiotowej trasie części przystanków ujętych w rozkładzie jazdy mimo, iż obowiązek taki nakładają na niego przepisy ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, zdaniem organu, przewozy na w/w trasie wykonywano niezgodnie z udzielonym zezwoleniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. B. wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji – z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 61 k.p.a. oraz art. 90 pkt 1, art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wskazał, iż powodem braku rozkładów jazdy na przystankach jest wyłącznie działanie konkurencji, która niszczy lub zrywa zawieszone przez niego rozkłady. Okoliczności tej nie zweryfikowano w prowadzonym postępowaniu, co przesądza o naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a. W skardze zakwestionowano również twierdzenia organów o braku przystanków, które podniesiono dopiero na etapie wydawania decyzji. Tym samym strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Z tego też względu, zdaniem strony, organ winien był uprzednio wezwać przewoźnika do usunięcia w/w naruszeń, wyznaczając mu odpowiedni termin. Natomiast brak takiego działania stanowi naruszenie przepisów art. 90 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. D. B. wyjaśnił jednocześnie, iż brak przystanków spowodowany był remontem drogi, a niezatrzymywanie się w miejscach, gdzie uprzednio były przystanki, oznaczałoby całkowitą rezygnację z wykonywania przewozów. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie przeprowadzono prawidłowo postępowania, jak również nie wzięto pod uwagę jego wyjaśnień, które wskazują, że naruszenia przepisów nie powstały z jego winy. W takich przypadkach, zgodnie z art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania przeciwko przedsiębiorcy. Ponadto, wbrew dyspozycji art. 61 k.p.a., organ I instancji zawiesił postępowanie z wniosku przewoźnika o zmianę wydanego zezwolenia, argumentując, iż wcześniej wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia. Tymczasem za datę wszczęcia tego ostatniego postępowania należy uznać dopiero dzień 18.09.2010r., kiedy to doręczono skarżącemu zawiadomienie o jego wszczęciu z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Skarżący nie kwestionuje bowiem ustaleń organów w odniesieniu do braku rozkładów jazdy jak i usunięcia słupków przystankowych w miejscach, gdzie dotychczas się zatrzymywał. D. B. uważa jednak, iż zarówno brak rozkładów jazdy, jak i usunięcie przystanków w miejscach, gdzie dotychczas się zatrzymywał, są wynikiem działania czynników zewnętrznych (działanie konkurencji, remonty dróg), za które nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji. Na wstępie trzeba podkreślić, iż organy orzekające – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Skorzystano przy tym z dyspozycji art. 84 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organy udzielające licencji, zezwolenia lub zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również podjęte w jego toku działania organów stwierdzić również należy, iż w prowadzonym postępowaniu – wbrew twierdzeniom skarżącego –zabezpieczono również realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz.U.07.125.874), zwanej dalej ustawą, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: - rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); - wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Z kolei stosownie do art. 18b ust. 2 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się: - korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2); - zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3). Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ ustawy. Zgodnie z tymi przepisami zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, wydane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy załącznikiem do w/w zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, w którym oznacza się przystanki na drodze linii komunikacyjnej, po której odbywają się regularne przewozy osób (art. 4 pkt 8 ustawy). Odnosząc się do zarzutu skargi o braku uwzględnienia przez organy informacji strony o rzekomym zrywaniu przez konkurencyjną firmę rozkładów jazdy wskazać trzeba, iż okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż stosownie do art. 18b ust. 2 pkt 2 ustawy przewoźnikowi nie wolno zatrzymywać się na przystankach, gdzie brak jest rozkładu jazdy – bez względu na to, z jakich powodów nie ma tej informacji. Zdaniem Sądu, skoro rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych - to na przewoźniku ciąży obowiązek takiego sporządzenia i zamocowania rozkładów jazdy na przystankach, by maksymalnie zabezpieczyć je (czy wręcz uniemożliwić) przed dewastacją przez osoby trzecie. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony o robotach drogowych, w trakcie których zdjęto słupki przystankowe, co było bezpośrednią przyczyną zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy - należy przytoczyć art. 20a ustawy. Zgodnie z tym przepisem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). Jednakże w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, aby przewoźnik taki wniosek złożył, wobec czego naruszenie przez skarżącego art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy nie może budzić wątpliwości. Z treści skargi wynika jedynie, iż D. B. złożył w dniu 16.09.2010r. wniosek o zmianę udzielonego zezwolenia, który stanowi odmienną instytucję, określoną w art. 22b ust. 1 ustawy. Za niezasadne uznać trzeba argumenty strony o naruszeniu przez Prezydenta Miasta K. art. 61 k.p.a. – wobec nieprawidłowego, zdaniem strony, zawieszenia tego postępowania – przed doręczeniem w dniu 18.09.2010r. zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Przywołane powyżej przepisy ustawy mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a samo złożenie przez przewoźnika wniosku o zmianę udzielonego mu zezwolenia nie zwalnia go z obowiązku zatrzymywania się, zgodnie z rozkładem jazdy, wyłącznie w miejscach oznaczonych jako przystanki i zaopatrzonych w aktualne rozkłady jazdy. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu skargi o braku wcześniejszego wezwania przez organ przewoźnika do usunięcia naruszenia obowiązku zatrzymywania się jedynie na oznaczonych przystankach należy uznać go za niezasadny. Zdaniem Sądu w prowadzonym postępowaniu został bowiem w pełni zabezpieczony obowiązek uprzedniego wezwania przedsiębiorcy do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 90 pkt 1 ustawy). W tym zakresie należy wskazać, iż pismem z dnia 19.02.2010r. (k. 21 akt administracyjnych) organ I instancji wezwał D. B. do zaprzestania łamania warunków udzielonego zezwolenia, polegających na braku rozkładów jazdy oraz samych przystanków. Natomiast stwierdzona podczas kontroli w dniu 11.03.2010r. (k. 14 – 18 akt administracyjnych) okoliczność zatrzymywania się przez przewoźnika w miejscach, gdzie "przystanków fizycznie nie ma" jest immanentnie związana z uprzednio wskazanym w w/w wezwaniu brakiem przystanków, przez co należy rozumieć nieumieszczenie oznakowanych słupków przystankowych w miejscach wskazanych w rozkładzie jazdy. Oczywistym przy tym jest – w świetle regulacji art. 18b ust. 2 pkt 3 art. 18b ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – niedopuszczalność zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami, spełniającymi wymogi z art. 4 pkt 8a ustawy. Stosownie do tego przepisu przystanek musi być oznaczony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908, ze zm.) – odpowiednim znakiem drogowym z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Powyższe spowodowane jest troską ustawodawcy o dobro podróżnych, którzy wsiadając do środka transportu w miejscach do tego nieprzeznaczonych i nieoznakowanych narażeni są np. na potrącenie przez inne pojazdy. W świetle powyższego brak podstaw by przyjąć – jak chce tego skarżący – iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 92a ust. 4 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, nie wszczyna się postępowania administracyjnego. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż D. B., zabierając i wysadzając pasażerów w miejscach nieoznaczonych jako przystanki bądź niezawierających rozkładów jazdy, własnym działaniem dopuścił się naruszenia warunków, na jakich zostało udzielone zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób. Z tego też względu organy administracji publicznej, związane treścią art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy, prawidłowo orzekły o cofnięciu udzielonego D. B. zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu osób. Powołany przepis nie dopuszcza bowiem jakiegokolwiek uznania administracyjnego w tym zakresie wskazując, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, cofnięcie udzielonego zezwolenia jest obligatoryjne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska byłoby aprobatą dowolności i chaosu na drodze, nie może zatem zostać zaakceptowane. Sąd miał jednocześnie na uwadze okoliczność, iż nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 92 ustawy – za naruszenie warunków przewozu drogowego wynikających z ustawy – nie jest etapem obligatoryjnym przed jego cofnięciem ani przed tym cofnięciem nie chroni. Działania te nie wykluczają się bowiem wzajemnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.04.2008r., sygn. akt: II GSK 78/08, LEX nr 489103). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.