II SA/Ke 518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Długońska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody z dnia [....] znak [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I Instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz G. G. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał dla B. i A. C. pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającą na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną i c.o. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 961 w S. Projekt budowlany stanowił załącznik nr 1 do decyzji. Wnioskiem z dnia 21 maja 2007 r. inwestorzy zwrócili się o zmianę decyzji z dnia [...] w części dotyczącej projektu budowlanego, załączając 4 egzemplarze aneksu do projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wydal dnia [...] decyzję, w której zawarł rozstrzygnięcie "zmienia się decyzję Starosty z dnia [...] w części dotyczącej projektu budowlanego. Zmiana dotyczy konstrukcji ścian i stropu istniejącego budynku – wymiana ścian i stropu z drewnianych na murowane. Pozostała część decyzji pozostaje bez zmian." Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania G. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. W swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zmienia decyzję z dnia [...] w zakresie konstrukcji ścian i stropu budynku istniejącego – wymiana ścian i stropu z drewnianych na murowane oraz zatwierdza zmieniony projekt budowlany. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 3 w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Organ odwoławczy wskazał, że zaprojektowana zmiana decyzji z dnia [...], dokonana przez organ I instancji dotyczy konstrukcji ścian i stropu w budynku istniejącym, rozbudowywanym. Zaprojektowano rozebranie istniejących drewnianych ścian zewnętrznych oraz drewnianego stropu i wykonanie w to miejsce ścian z bloczków gazobetonowych oraz stropu ceramicznego Acermana nad całym budynkiem. W wyniku powyższej zmiany powierzchnia zabudowy i kubatura rozbudowanego budynku nie zmienia się, a także nie zmienia się użytkowanie rozbudowanego budynku na działce Nr 961, czyli nie ulegnie zmianie projekt zagospodarowania działki. Z aneksu do projektu budowlanego wynika, że nie rozpoczęto prac budowlanych objętych tym aneksem, co upoważniało do skorzystania z przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest też wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie ochrony środowiska, zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przedmiotowy projekt budowlany pozostaje w zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianami bez otworów - od strony wschodniej bezpośrednio przy granicy z działką Nr 958/1, której właścicielką jest G. G., natomiast od strony zachodniej w odległości 3,30 m od granicy z działką Nr 964/2. Po rozbudowie budynek będzie usytuowany ścianą wschodnią, spełniająca warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy z działką nr 958/1. W projekcie przewidziano wypełnienie otworu okiennego w ścianie zachodniej luksferami, stąd ściana zachodnia budynku jest ścianą bez otworów w rozumieniu Prawa budowlanego. Drzwi wejściowe do budynku usytuowane od strony zachodniej zaprojektowano we wnęce o głębokości 0,80m, więc zostały usytuowane w odległości 4,10m od granicy działki. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przebudową istniejącego budynku, w wyniku której nie zmienią się odległości ścian budynku od granic z działkami sąsiednimi. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, w zakresie przedmiotowej zmiany jest kompletny, składa się z projektu architektoniczno-budowlanego, co jest zgodne z treścią przepisu art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego. Został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień wykonywania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, którzy złożyli oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestorzy złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr 961 w S. na cele budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda odnosząc się do zarzutów skargi podał, że kwestie dotyczące oceny stanu technicznego budynku i rozwiązań technicznych nie podlegają ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej, które nie mają postaw do kwestionowania treści projektu budowlanego (w tym zawartej w projekcie oceny stanu technicznego elementów budynku i oceny możliwości wykonania projektowanej przebudowy), który został wykonany przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje, potwierdzone uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności i został przyjęty przez inwestora – jeżeli spełnia on wymogi przepisów techniczno-budowlanych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. G., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także nie wyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego, w szczególności warunków, w jakich ma być wykonana inwestycja budowlana, a przede wszystkim stanu technicznego "fundamentów" oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na tym, że inwestor wykonał ekspertyzę stanu technicznego budynku w sytuacji, gdy opinia została sporządzona bez oględzin i badania "fundamentów". W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej zdaniem decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę jest próbą obejścia prawa. Organ administracji budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę winien mieć na uwadze ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiedniej, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego oraz przepisów kodeksu cywilnego – art. 140, art. 143 i art. 144. W skardze zarzucono także nie powołanie rzeczoznawcy do wyświetlenia zarzutu skarżącej, co do braku fundamentów budynku, który ma być przebudowany oraz nie dopuszczenie zdjęć dokumentujących stan techniczny istniejących fundamentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa należy mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym nie mogła być decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż miała ona status decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) i nie była przedmiotem odwołania. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, dotyczący zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten w ust. 5 dopuszcza "nieistotne odstąpienie" od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ w sprawie niniejszej prawidłowo uznał, że zmianę konstrukcji ścian i stropu istniejącego budynku związaną z wymianą ścian i stropu z drewnianych na murowane zakwalifikować należy do istotnych odstępstw w rozumieniu powołanego przepisu, która wymaga zmiany pozwolenia na budowę. Zmiana taka jest możliwa wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, w tym co do kubatury oraz usytuowania na działce. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ta okoliczność była badana przez organ, który na podstawie analizy projektu budowlanego i złożonego do akt sprawy przez inwestorów aneksu do niego uznał, że zaprojektowana zmiana decyzji z dnia [...], dotycząca konstrukcji ścian i stropu w istniejącym budynku rozbudowywanym, obejmująca rozebranie istniejących drewnianych ścian zewnętrznych i drewnianego stropu oraz wykonanie w to miejsce ścian z bloczków gazobetonowych oraz stropu ceramicznego Acermana nad całym budynkiem - nie zmieni powierzchni zabudowy i kubatury rozbudowanego budynku na działce Nr 961. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ustawy, a w szczególności do oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ prawidłowo zakwalifikował powyższe zmiany za istotne, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto organ ustalił, że przed uzyskaniem decyzji o zmianie inwestorzy nie rozpoczęli prac budowlanych objętych aneksem do projektu budowlanego, co jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przepisu art. 36a ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazać należy, że dotyczy on zapewnienia warunków koniecznych do ochrony ludności w zakresie obrony cywilnej, która jest regulowana przepisami o obronie cywilnej, w szczególności ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zostały naruszone w sprawie te przepisy i jak przez to został naruszony jej interes prawny. Należy domniemywać, że skarżącej chodziło o naruszenie ust. 9 art. 5, nakazującego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzut sprowadza się do nie zbadania przez organ wytrzymałości fundamentów rozbudowywanego budynku i obawy przed "katastrofą budowlaną". W tym przypadku jednak należy podzielić wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, że jeżeli projekt spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych i został wykonany przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje, potwierdzone uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności (art. 35 ust.4 w zw. z art. 12) brak jest podstaw do jego kwestionowania na podstawie art. 35 ust.1 ustawy. Należy jednak zauważyć, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Dlatego przepis art. 36a w ust. 3 odsyła do przepisów art. 32-35 ustawy, przy czym powtórzenie określonych tam czynności odnosi się jedynie do samych odstępstw. Art. 34 ust. 4 określa, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem przy zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzeniu podlega projekt budowlany zawierający te zmiany. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej co do przedstawionych rozwiązań projektowych Organ I instancji tego warunku, wynikającego z art. 34 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy nie wykonał, naruszając tym samym ten przepis prawa materialnego. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wbrew treści tej decyzji stwierdził, że zatwierdzono w niej zmieniony projekt budowlany. W ten sposób organ odwoławczy naruszył przepis postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te skutkują uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c", art. 135, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.