II SA/Ke 519/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. Ł. i I. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. i C. B. na postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w sprawie: 1. ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych nr działki 831/1 z nieruchomością oznaczoną nr działki 830, położonymi w miejscowości [...], gmina [...], w wysokości 3.075,00 zł i zobowiązania: F. G.do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 w kwocie 1.537,50 zł; C. B. do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 w kwocie 768,75 zł; A. B. do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 w kwocie 768,75 zł; 2. koszty należy uiścić jednorazowo na rachunek Urzędu Gminy [...] lub zapłacić w kasie Urzędu w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 1 i w to miejsce: 1. ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych nr działki 831/1 z nieruchomością oznaczoną nr działki 830, położonymi w miejscowości [...] [...], gmina [...], w wysokości 3.075,00 zł i zobowiązaniu: F. G.do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 w kwocie 1.537,50 zł; A. B. i C. B. do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 w kwocie 1.537,50 zł solidarnie, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że: - postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie przebiegu granicy pomiędzy ww. działką nr 831/1, której właścicielem jest F. G., a działką sąsiednią nr 830, której współwłaścicielami są A. B. i C. B.; - dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości nr 831/1 i nr 830, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu 8 stycznia 2021 r. za nr P.2604.2021.314; - w dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję o rozgraniczeniu powyższych działek. Organ II instancji przytoczył treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276), podkreślając, że ustawa ta nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Do ustalania wysokości kosztów tego postępowania oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia stosuje się przepisy K.p.a. Działu IX – art. 262 do 265 K.p.a. - opłaty i koszty postępowania. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania rozgraniczeniowego geodeta uprawniony, wystawił fakturę nr JR 011/10/2020 z dnia 6 października 2020 r. na kwotę 3.075,00 zł – tytułem wykonania dokumentacji geodezyjnej - rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy działkami nr 831/1 i nr 830. Koszty te, prawidłowo zaliczone do kosztów postępowania, w całości zostały pokryte przez Gminę [...]. Co się zaś tyczy podziału tych kosztów między strony, to organ – powołując się na art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. – wskazał, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot własnego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 K.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c. W tym zakresie powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006r. o sygn. I OPS 5/06. Mając na uwadze powyższe SKO wskazało, że rozgraniczenie dotyczyło granicy pomiędzy działką nr 831/1, stanowiącą własność F. G., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr 830, której współwłaścicielami są A. B. i C. B.. W sprawie podlegały rozgraniczeniu w sumie dwie granice. Kwotę 3.075,00 zł należy zatem podzielić przez dwa, co daje kwotę 1.537,50 zł za podział jednej granicy. Z tych też względów organ I instancji połową kosztów postępowania, tj. kwotą 1.537,50 zł obciążył F. G., zaś drugą połową – A. B. i C. B. po 768,75 zł. Uzasadniając pkt 1 rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. SKO wyjaśniło, że A. i C. B. powinni zostać obciążeni połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.537,50 zł solidarnie – co wynika ze współwłasności małżeńskiej, którą objęta jest przedmiotowa działka nr 830. Odnosząc się z kolei do treści zażalenia organ II instancji ustalił, że postępowania przytoczone przez strony miały odrębny charakter i zostały zakończone postanowieniami SKO z dnia 12 i 13 stycznia 2021 r. Wyjaśniono, że na wniosek A. i C. małż. B., Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy ich działką nr 830 a nieruchomością nr 829, której współwłaścicielami są [...] oraz działką nr 831/2, której właścicielem jest J. G. i nieruchomością nr 831/1, której właścicielem jest F. G.. W związku z wycofaniem w dniu 7 czerwca 2019 r. wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez wnioskodawców decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. organ I instancji umorzył to postępowanie rozgraniczeniowe, a następnie postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. ustalił koszty umorzonego postępowania administracyjnego na kwotę 3.420 zł i zobowiązał strony do ich uiszczenia. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy uchylił w trybie art. 154 K.p.a. ww. postanowienie z dnia 20 lutego 2020 r. i postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością nr 830 a nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr 829, 831/1, 831/2 na kwotę 3.420 zł i w związku z wycofaniem wniosku o jego wszczęcie przez wnioskodawców, zobowiązał do ich pokrycia wyłącznie A. i C. małż. B.. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. SKO uchyliło w całości ww. postanowienie z dnia 27 lutego 2020 r. i umorzyło postępowanie I instancji. Ponadto postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r. organ II instancji uchylił postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 3 marca 2020r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. Kolejnym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. SKO uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia 20 lutego 2020 r. i przekazało przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do obecnie podnoszonych zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśnił, że opisane koszty były związane z innym postępowaniem, prowadzonym na wniosek A. i C. małż. B. – zakończonym umorzeniem postępowania, w związku z wycofaniem wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu zażalenia wyroki WSA w Kielcach dotyczyły innych postępowań i nie rozstrzygały kwestii rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Niezależnie od powyższego SKO nadmieniło o możliwości zwolnienia od opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postepowania, przewidzianej w art. 267 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie SKO z dnia 25 marca 2021 r. skierowali A. i C. małż. B., zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych i materialnych oraz niedostateczne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, jak również brak cechy zaufania publicznego. Zdaniem skarżących "niniejsza sprawa dotyczy nielegalnego oraz upozorowanego działania w przedmiocie bezprawnego podziału działki nr 830" w dniu 8 lutego 2021 r. na rzecz F. G.. W związku z okolicznością, że zgodnie z art. 145 § 1 i 2 K.p.a. dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe, rozstrzygnięcie organu II instancji strony uważają za "fałszywe", a koszty postępowania rzekomo przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, ich zdaniem, stały się bezprzedmiotowe. Natomiast stan prawny granic działki nr 830 i innych położonych w [...] został ustalony w latach 1966-1969 szczegółowym operatem, dla którego istnieje materiał źródłowy – którym dysponuje Starosta [...], nad którym organem nadzoru jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, nie zaś SKO. Tym samym, zdaniem stron, SKO było organem niewłaściwym w przedmiotowej kwestii prawnej (art. 19 K.p.a.) Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa materialnego przez organy obu instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrolą sądowoadministracyjną objęte jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący, (będący na zasadach wspólności małżeńskiej współwłaścicielami działki nr 830) nie zgadzają się by zobowiązywano ich do uiszczenia w sposób solidarny połowy uiszczonych przez Gminę [...] kosztów postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy ich nieruchomością a działką nr 831/1, której właścicielem jest F. G.– obciążona w tymi kosztami w pozostałej połowie, to jest w kwocie 1.537,50 zł. Z materiału znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dniu 2 lipca 2019 r. F. G. wniosła o rozgraniczenie ww. nieruchomości, a decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. (k. 79 akt administracyjnych) Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości nr działki 831/1 z nieruchomością oznaczoną nr działki 830, położonymi w miejscowości [...] [...], gmina [...] – linią łączącą punkty nr 167 – 171, opisaną w protokole granicznym i przedstawioną na szkicu granicznym, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu 8 stycznia 2021 r. za nr P.2604.2021.314. W tym miejscu podnieść należy, że w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku braku dowodów - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi; - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Z tego rodzaju decyzją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Niezależnie od sposobu zakończenia sprawy, wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale z dnia 11 grudnia 2006r. o sygn. akt l OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny (opublikowanej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.) – a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jakkolwiek instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych (ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym), to stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie – co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Stanowisko zawarte cytowanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie stosowało. Zdaniem Sądu, udział skarżących w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 8 lutego 2021 r. o rozgraniczeniu powyższych działek, jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się również w ich interesie. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. można więc orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony. Wskazać przy tym trzeba, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w części (pkt 1) postanowienie organu I instancji, że A. i C. małżonków B. – współwłaścicieli działki nr 830 (z którą graniczy działka wnioskodawczyni) należy obciążyć połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.537,50 zł solidarnie – nie zaś, jak rozstrzygnął Burmistrz Miasta i Gminy [...] – po 768,75 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpił bowiem spór o przebieg granicy i istniała obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granicy. W rezultacie, zainicjowane przez F. G. postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżących współwłaścicieli sąsiedniej działki, którzy w konsekwencji również powinni być obciążeni kosztami rozgraniczenia – na zasadach wynikających z art. 152 K.c. Z materiału dowodowego wynika, że podstawą ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego była faktura nr JR 011/10/2020 z dnia 6 października 2020 r. wystawiona przez geodetę uprawnionego na kwotę 3.075,00 zł – tytułem wykonania dokumentacji geodezyjnej, która końcowo została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu 8 stycznia 2021 r. za nr P.2604.2021.314 i stanowiła podstawę ww. decyzji o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Skoro koszty te zostały poniesione w postępowaniu administracyjnym, organem kompetentnym do ich ustalenia był Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawy przewiduje inny organ odwoławczy. Jak stanowi natomiast art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z tego względu argumentację skarżących odnośnie rozpatrzenia zażalenia przez organ niewłaściwy do załatwienia sprawy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zamiast Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) należy potraktować jako nieuzasadnioną. Jeśli chodzi zaś o zarzuty co do przeprowadzonego w niniejszej sprawie rozgraniczenia, nazywanego "bezprawnym podziałem działki nr 830", to nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu – z uwagi na związanie granicami niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), która dotyczyła jedynie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.